1、64 北京规划建设话题 | 城乡统筹 ： 城市规划语境下的探索引言小城镇是连接城乡的纽带， 也是带动农村经济、 社会发展的中心。 在统筹城乡发展的新背景下， 小城镇既要发挥集聚产业、 吸收非农就业的作用， 又要为农村地区提供公共服务， 而京郊的中心镇， 还要承担中心城人口和产业疏散， 以及促进郊区城市化等功能。在农业社会， 小城镇的主要职能是集市。 20世纪 80年代， 随着改革开放后城乡经济的全面快速发展， 京郊乡镇企业快速崛起， 小城镇， 尤其是中心城镇经济实力明显加强。 1993 年批复的 北京城市总体规划（ 1991 2010 年） 中指出 ： “城市建设重点要从市区向远郊区作战略转移
2、， 大力发展远郊城镇， 以实现人口和产业的合理布局。” 至此， 京郊小城镇建设经历了快速发展的时期。20世纪 90年代初， 在住房制度改革、 小城镇政策等作用下， 重点小城镇开始承接中心城外迁的人口和外地来京落户的家庭， 住房需求催生房地产业的快速增长。 经过十几年的发展， 一大批重点城镇的建设初具规模。 新修订的 北京城市总体规划 （ 2004 2020年） 提出 ： “提升郊区城镇的建设水平、 规模和产业聚集度， 增强吸引力， 以拓展城市发展空间， 有机疏解中心城的职能和人口， 统筹城乡和区域的协调发展。” 这意味着小城镇和北京的中心城、 新城一起， 成为大北京城镇群的重要组成部分， 共同
3、承担首都的各项职能。京郊小城镇经历了以上几个发展阶段的同时， 几轮小城镇规划也体现出不同的特点和侧重。 本文将以房山区窦店镇的两版总体规划为例， 进行比较和分析。两版窦店镇规划的对比窦店镇位于房山区平原地带的中心， 京广铁路、 京石高速公路、 107国道贯穿全镇， 自古就是京畿的西南重镇。 20世纪 70 80年代， 凭借集体经济基础上的农业规模经营和农牧业的协同发展， 窦店村成为了全国知名的 “社会主义新农村的雏形”， 而 90年代， 在京郊乡镇企业发展的过程中， 窦店服装、 建材等企业也都颇具规模。1992年， 北京的城市规划区确定为整个市域范围， 也开始了城乡建设的统一规划管理。 同年，
4、 北京完成了 20多个村镇规划的编制， 其中就包括窦店镇 （ 2002 年， 原交道镇并入窦店镇， 共同形成目前的窦店镇），镇区人口规划为 7000 人。新时期的窦店面临转型的挑战， 原有低附加值的加工业、 建材业逐渐被淘汰， 而生物医药、 食品等都市型工业， 以及民办高等教育等产业发展迅速， 产业活力也带动了城镇建设的高速发展， 新建小区迅速填充了镇区内各村庄间的空地， 很快地， 建设规模远远超过了 1992版规划的预测。 2004年， 仅镇区的流动人口就超过了 12000人， 原规划的基 础设施、 公共服务设施等都无法满足需要。在 2005年编制的房山新城规划中指出， 窦店镇作为新城周边的
5、重要城镇之一， 承担新城的部分职能， 也是房山新城未来主要的产业发展区， 以现代制造业和新型建材为主， 房山新城的新建材产业基地就选址在窦店镇的东部。与房山新城规划同步， 窦店镇开始编制新版总体规划 （以下简称 “新版规划”）， 并于2007 年获得批复 （图 1）。 对比两版规划， 可以看出小城镇规划方法以下几方面的改变。从 “服务农村、 迁村并点” 到 “区域统筹、城乡统筹”1992 年版规划编制时， 窦店镇正处于工业化初期， 空间形态和社会生活仍然保持传统农业社会的特征。 镇区规划虽然是当时规划的主要内容， 但镇区的主要职能也是作为集市和行政中心， 服务本镇的乡村地区。 当时的镇域规划中
6、采用了传统的迁村并点方式，把镇区内的村庄整合成几个中心村， 但经过十几年的发展， 由于缺乏实施的机制， 各行政村都在原来的基础上有不同程度的扩张， 而没有任何合并的动力。 对于镇区以外的村庄，除了搬迁之外， 并没有其他的发展指引。而新版规划编制时， 京郊已经进入统筹城乡发展的新时期， 窦店镇也开始承担房山新城的部分职能， 统筹城乡发展和区域发展成了规划的最主要指导原则和目标。 规划承接了新城规划中对窦店镇的定位并进行了深化， 将窦店的城镇性质定位为 ： “房山新城周边重要的产业发展新区， 以都市型工业、 现代农业、 绿色人居和教育产业为主导的生态型从两版窦店镇规划看小城镇规划变革王 鹏北京规划
7、建设 65城乡统筹 ： 城市规划语境下的探索 | 话题图 1 窦店镇总体规划 （ 2005 2020 年）图 2 窦店镇镇域村庄分类图 （北京市房山区村庄体系规划）保留发展型是指规划远期确定保留的村庄， 要通过积极鼓励、 支持、引导宜农产业发展， 来积极创造条件 （交通、 市政、 市场、 服务等等），以引导和协调好村庄发展与资源保护的关系。从 “旧镇改造” 到 “城市型社区”1992 年版的窦店总体规划是 “旧镇改造” 型， 基本内容是村庄的整理和政府机构的建设， 镇区空间形态上是在原有过境公路 （窦大路） 两侧发展， 除了少量多层住宅以外， 大多数是低层的新农居。 而经过快速的城镇建设， 沿
8、窦大路两侧近 6公里已经分布了多个多层住宅小区， 基本城市片区， 是新型产业基地、 绿色生态核心、活力宜居城镇和文化发展新区。” 现代农业和都市型工业的定位， 体现了窦店城乡纽带的重要区域作用。新农村建设是新时期农村发展的主题，新的规划以 “生产发展、 生活宽裕、 乡风文明、 村容整洁、 管理民主” 的方针指导镇域村庄建设和发展， 增加了城乡统筹的内容。 新的镇村体系规划不再简单强调村庄的合并，而是在分析生态限制性要素和与城镇关系的基础上， 把镇域内的村庄分为迁建安置型、 城镇化整理型和保留发展型三类， 并进行分类指导 （图 2）。迁建安置型的重点是小清河蓄滞洪区内的危险村庄， 主要措施是 “
9、优先安排存在安全隐患的村庄迁建工作”。城镇化整理型是指城镇化发展中纳入城镇规划区范围及其周边的村庄。 要以总体规划为依据， 稳步推进村庄整理工作， 以坚持以人为本、 推动集约化发展为原则， 保障城乡一体化目标的实现。 将村庄改造费用计入城市建设成本， 避免新的 “城中村” 的出现， 为进城农民提供技术培训和就业渠道。城镇规划区城镇化整理型迁建型保留发展型村庄分类图 例66 北京规划建设话题 | 城乡统筹 ： 城市规划语境下的探索成为城市型的空间形态， 但公共服务设施却无法满足城市型的生活需求， 居民购物、 娱乐、 就医都要去房山新城甚至北京市区， 本地最主要的商业服务设施仍然是传统的集市。新版
10、规划和新时期发展的一个主要任务就是完成农村社区向城市型社区的过渡， 建设容纳 6 万人口的小城镇。城市型社区的建设不能是简单的居住用地扩张， 新版规划中强调将原有的居住空间整合提升， 并完善基础设施和公共服务。 规划将镇区西区划分为三个街区， 其中南北两个街区以居住和生活服务为主， 中部的街区为公共服务的核心， 规划有通往房山新城和北京市区的轨道交通站点， 并围绕站点安排了公园、 综合医院、 文化中心、 图书馆、 体育场馆、 大型商业设施等， 各种设施的配置标准都与新城一致 （图 3）。从 “以工补农” 到 “产业新区”上版规划在产业发展方面提出 “确立以工稳农、 以工补农、 稳定的产业结构”
11、， 符合工业化初期的发展要求。 以农业为基础， 窦店镇也发展了化肥、 屠宰等支农产业和一些低附加值的建材业。 但随着北京市区的产业疏散， 窦店镇凭借独特的区位优势开始吸引大量的都市型产业进入， 并逐渐淘汰原有的低效产业。在新版规划中， 窦店镇确定了新的以就业为导向的产业政策。 窦店作为房山新城产业的重要发展区， 镇区东区形成规模化的产业基地， 利用现有产业基础， 积极发展新型建材工业， 建设北京建筑新材料实验基地 ； 发展以生物工程和医药技术为主的高新技术产业劳动密集型生产环节、 轻型工业、 机电工业等 ； 依托传统的农业优势， 实现农业的产业升级， 建设北京市市级高效农业产业示范基地 ； 立
12、足现有基础， 与房山高教园区相呼应， 积极发展文化教育产业， 并积极接纳中心城的人口疏散， 发展绿色人居产业。从 “绿化美化” 到 “生态优先”上版规划提出 “建立 生态、 生产环带，保证绿色空间” “积极开发庭院经济” “绿化美化结合生产， 体现地方特色”， 这些是符合农村地区改造环境要求的。而新形势下， 生态的含义已经远远超过了绿化美化， 资源环境承载力成了所有规划图 3 窦店镇总体规划 （ 2005 2020 年） 镇区 （西区） 规划图图 4 1992 年版窦店镇镇区建设规划模型 （北京规划建设 1992 年增刊）北京规划建设 67城乡统筹 ： 城市规划语境下的探索 | 话题的重要前提
13、， 尤其是北京地区， 水资源的短缺往往是城市发展的最主要限制条件。 在新的规划中， 生态限制性条件分析和环境保护规划已是重要的内容。规划提出窦店镇的城镇职能之一就是“房山平原地区的重要生态核心”， 要 “依托传统农业优势， 建设北京市市级高效农业产业示范基地， 重点建设大石河、 小清河生态建设区， 恢复和保护大石河、 小清河流域湿地生态系统， 与琉璃河镇共同建设房山区平原区南部的生态核心区域”。 基于大石河、 小清河等原有的生态基底， 规划在镇域范围内建立网络化的生态景观系统， 并串联起一系列郊野公园和湿地。水、 土地等资源是城镇发展的基础， 规划中全面评价了镇域内的生态限制性条件， 选择生态
14、安全的城镇建设用地， 进行了水资源供需平衡的计算。 虽然窦店镇地下水资源与京郊其他平原地区相比相对丰富， 但对未来的人口规模来说仍然比较紧张， 因此采用了多种节约用水措施， 并规划了再生水系统。 为了保证区域供水安全， 还计划远期与房山区其他平原城镇联网供水。由于常年的挖砖取土， 镇区范围内留有大量的深达 10余米的大坑， 还有大量废弃的独立工矿用地 （镇区周边现状独立工矿用地约 510公顷， 其中大型砖厂、 砖坑近 300公顷）。上版规划中， 砖坑被视为不适宜建设的区域，由于此类用地面积大、 分布广， 镇区规模扩大后如果仍然简单避让， 会使空间支离破碎。 因此， 新版规划中采取了多种手段，
15、采取存量土地整合为主导的城镇土地利用政策， 将镇区周边这类存量土地作为主要的城镇发展用地，通过改造获得 300多公顷可建设用地 （附表）。从 “建设规划” 到 “民生保障”镇区是城镇规划的重点， 上版总体规划中还包含了镇区建设规划的内容， 对镇区的各种建设做出了空间示意， 甚至对住宅户型都做了详细设计。 但在实际建设中， 由于缺少实施控制的机制， 规划的空间形态并没有实现 （图 4、 图 5）， 甚至用地性质都与原规划差别很大， 至于统一的户型设计， 也明显不符合商品房开发的模式。随着规划建设管理体制的严格和完善，小城镇各种建设都已纳入控制性详细规划和两证一书的指导之下。 为了更有效地控制镇区
16、规划实施， 新版总体规划编制的同时还编制了镇区控制性详细规划， 并提出重点保障公益性公共服务设施的配置数量和用地规模， 以维护社会公平， 促进社区和谐。 而空间形态方面， 仅对开发强度做出意向性的分区指导， 为具体项目建设留有充分的弹性。小结两版窦店镇总体规划都体现了当时城镇规划的技术特点， 城乡规划法 的出台， 对新时期的规划提出了新的要求， 新版规划正是在这样的背景下编制的。 对比两版规划可以发现， 城镇规划已经逐渐脱离了描绘形象的蓝图式规划， 而科学发展观成为了新的主题。 统筹城乡发展和区域发展、 统筹经济社会发展、 生态优先， 从一个城镇规划中的变化体现了我国整个城乡规划理念的变革和发展方式的转变。 作者单位 ： 北京清华城市规划设计研究院责任编辑 ： 高保义附表 砖厂和其他工矿用地改造后的用地性质和面积改造后用地性质生态湿地生产研发用地生态绿地绿色住区面积 （公顷）916314532图 5 2007 年窦店镇中心区卫星影像图
