1、第十三章 住房社会保障,山东财政学院财税与公共管理学院 社会保障教研室 刘玉安 2009年12月,住房社会保障是社会保障的重要组成部分，其实质是政府利用国家和社会力量解决中低收入家庭的住房问题。在市场经济国家，住房的特殊性决定了在住房资源配置中既有市场，又有政府的作用。发展住宅经济，改革住房保障制度，对于国民经济的持续健康发展具有重要意义。 “房子就是家，有房才有家。有房才能安居，安居方能乐业。”,本章重点,一、住房社会保障的内涵及制度构建原则 二、住房社会保障的基本形式 三、中国的住房社会保障体系,一、住房社会保障概述,（一）住房社会保障的产生与发展各国实践证明，谋求政治稳定和社会公平是住房
2、保障制度形成和发展的基本原因。英国是实行工业化最早的国家也是住房保障产生最早的国家之一。70年代以来，世界范围的由政府采取税收支付、贷款优惠以推动住房私有化的浪潮，与各国完善住房保障制度、促进社会安定的考虑密切相关。,如何分配公共住房 全世界的政府想了又想 为了体现社会公平、缓解社会不稳定因素，世界各国和地区进入20世纪以来大多实施过各种公共住房政策。然而，由低价的公共住房所滋生的炒卖套利冲动和对私有开发企业的利益冲击，也一直让政府在制订政策时绞尽脑汁。所以，由于经济周期和社会人口结构的变化，世界各地的公共住房政策呈现反复博弈、与时俱进之丰富多彩特色。 1.【英、美】被隔离的贫民和“麻烦租户
3、” 对于公共住房分配，英美等国都曾制定过相应的申请标准。英国的公共住房配给政策由严密繁杂的资格标准和优先对待系统组成。这种配给政策从早期“先来先服务”的简单体系，发展为复杂的以“分数”为标准评价住房需求的排队体系。,如对拥挤户、病人或残疾人、居住在低于居住标准住宅中的住户和军人等加分，按申请等候名单上的等候时间长短加分等。 2.【香港】 一场大火烧出来的公屋计划二战之后直到1950年代，大量内地移民涌入香港，房租高昂，房屋奇缺。许多居民只好在山坡或空地上用铁皮、木板搭建木屋居住。可是，木屋区抵御天灾的能力极差，稍有不慎，便引来火灾。1953年12月24日，九龙石硖尾一场漫天连营的大火，一夜之间
4、将六条木屋村化为灰烬，5.8万灾民无家可归。这场熊熊大火成为香港公共房屋发展的导火索。1954年香港政府成立徙置事务处，迅速于一年内兴建20多座7层大厦以安置灾民，成为香港的第一批公共房屋。,1961年，港府实行廉租屋计划，对象是月收入400港元以下的家庭。1964年，政府推出“临时房屋区计划”，以安置不符合入住公屋资格、又没有能力租住私人楼宇的居民。1965年，公共屋村住户人口达到100万人。 3.【新加坡】 用组屋重塑亚洲传统家庭伦理 1960年，新加坡政府成立了住房发展局（简称HDB），除为有资格的居民提供出售或出租的公共住房外，还提供住房物业管理服务。为了使对住宅需求和供应的预测更具科
5、学性，HDB建立了详尽的住宅申请轮候名录。这些名录记录了申请者情况及申请的住宅类型和愿意居住的区域。到20世纪80年代中期，低收入家庭申请公共房屋的条件为月收入不高于4000新元，这几乎占新加坡90%的家庭。,（二）住房社会保障的内涵及制度构建的基本原则1.概念：是指由政府作为责任主体，以解决国民住房困难和改善居住条件为目的，具有经济福利性质的国民居住保障体系。实质是政府利用国家和社会的力量解决中低收入家庭的住房问题。2.制度构建原则：（1）充分考虑住房保障需求状况和财政支付能力。（2）注重形成保障水平的层次性和保障手段的多元化。,（3）正确处理住房保障与市场机制的关系,二、住房社会保障的主要
6、形式,从总体上看，根据政府对住房保障的干预程度和市场在住房保障中作用的大小，住房保障形式大体上可以分为三种：（一）政府公房建设模式：英国、新加坡（二）住房建设补贴模式：德国、美国（三）租房租金补贴与购房税收优惠模式：美国,三、我国住房社会保障的历史沿革,（一）1980-1991住房制度改革的起步阶段 （二）1992-2002住房制度改革及住房保障制度全面推进阶段 （三）2003年-住房社会保障体系构建阶段,我国政府积极推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，不断改善城镇居民的住房条件。住房公积金制度 （一）住房公积金制度住房公积金制度由政府举办，用
7、人单位和职工个人共同出资建立的住房互助基金制度。是中国政府为解决职工家庭住房问题的政策性融资渠道。住房公积金由国家机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按职工工资的一定比例逐月缴存，归职工个人所有。,四、中国住房社会保障体系,住房公积金专户存储，专项用于职工购买、建造、大修自住住房，并可以向职工个人住房贷款，具有义务性、互助性和保障性特点。1994年，住房公积金制度在城镇全面推行。1999年，国家颁布住房公积金管理条例，并于2002年重新发布，使住房公积金制度逐步纳入法制化和规范化轨道。目前，已基本建立起住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存
8、储、财政监督的管理体制。住房公积金按规定可以享受列入企业成本、免交个人所得税等税收政策，存贷款利率实行低进低出原则，体现政策优惠。,（二）经济适用住房制度 1988年，我国确定发展经济适用住房。经济适用住房是由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。符合下列条件的家庭可以申请购买或承租一套经济适用住房：有当地城镇户口（含符合当地安置条件的军队人员）或市、县人民政府确定的供应对象；无房或现住房面积低于市、县人民政府规定标准的住房困难家庭；家庭收入符合市、县人民政府划定的收入线标准；市、县人民政府规定的其他条件。,经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，购
9、买经济适用住房满一定年限后，方可上市出售，且须将收益按一定比例向政府交纳。经济适用住房实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。经济适用住房管理办法.doc,（三）廉租住房制度 是住房社会保障体系中的最基本制度。 1998年以来，我国政府积极推进廉租住房制度建设，不断完善廉租住房保障政策。对按政府规定价格出租的公有住房和廉租住房，暂免征收房产税、营业税。各地政府在国家统一政策指导下，结合当地经济社会发展的实际情况，因地制宜建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。廉租住房制度以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金，实行以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅的多种保障方式。对住房面积
10、和家庭收入在当地政府规定标准之下的家庭，当地政府按申请、登记、轮候程序给予安排，保障其基本要求。,城镇最低收入家庭廉租住房管理办法建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局令第120号2004年3月1日起施行，2007年12月1日起废止。廉租住房保障办法建设部 、发展和改革委员会、监察部 、民政部 、财政部 、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、国家统计局令第162号自2007年12月1日起施行 廉租住房保障办法.doc,未来3年，济南市将通过廉租住房制度建设、经济适用住房建设、棚户区改造等措施，为城市低收入住房困难家庭解困。2007年4月，济南市政府提出工作目标，计划用3年左右的时
11、间改造全市38片棚户区，拆迁房屋建筑面积约197万平方米(其中住宅建筑面积约137万平方米)，拆迁约3万户、10万人；涉及低收入家庭约1.5万户、5万人。 根据济南市解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划(2008年-2010年)，在各区的3年棚改任务分解中，天桥区任务最重，承担16个片区的改造项目，需拆迁房屋建筑面积约66万平方米，拆迁涉及约1.15万户、约3万人。,廉租房保障惠及家庭7169户(次) 2007年8月24日，新的济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法出台，将保障范围扩大到了城市低收入家庭，提高了保障标准，增加了实物配租方式。截至11月底，廉租房保障受助家庭共计 7169户
12、(次)。其中发放廉租住房补贴4601户(次)，1260万元，户均年发放补贴2700余元；享受租金核减的家庭2412户(次)，核减租金300余万元；156户特殊困难群体享受到了实物配租保障。 通过实施廉租住房保障政策，市区被保障家庭人均住房使用面积平均提高了10.8平方米，居住条件得到了明显改善。,全国低收入住房困难家庭近1000万户，为解决他们的住房问题，国务院专门制定了相关意见。国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见国发200724号20070807 要点：新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内；经济适用住房套型建筑面积控制在60平方米左右；购买经济适用住房不满5年，不得直接上
13、市交易；“十一五”期末全国廉租住房制度保障范围覆盖低收入住房困难家庭；城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。,（四）限价商品住房制度在政府提供税收优惠、金融支持或货币补贴的前提下，为满足当地中低收入家庭住房需求而建立的一种住房保障制度。又称“两限两竞”房：限套型、限房价、竞地价、竞房价。90平米套型为主。,（五）当前深化中国住房社会保障制度改革的主要措施（P339） 1.充分发挥住房公积金作用 2.健全城市廉租房制度 3.规范经济适用房制度 4.优先保证中小套型限价商品房供应,资料次贷次贷即“次级按揭贷款”（subprim
14、e mortgage loan） ，“次”的意思是指：与“高”、“优”相对应的，形容较差的一方，在“次贷危机”一词中指的是信用低，还债能力低。 次级抵押贷款是一个高风险、高收益的行业，指一些贷款机构向信用程度较差和收入不高的借款人提供的贷款。与传统意义上的标准抵押贷款的区别在于，次级抵押贷款对贷款者信用记录和还款能力要求不高，贷款利率相应地比一般抵押贷款高很多。那些因信用记录不好或偿还能力较弱而被银行拒绝提供优质抵押贷款的人，会申请次级抵押贷款购买住房。,随着美国住房市场的降温尤其是短期利率的提高，次级抵押贷款的还款利率也大幅上升，购房者的还贷负担大为加重。同时，住房市场的持续降温也使购房者出
15、售住房或者通过抵押住房再融资变得困难。,房利美和房地美分别成立于1938年和1970年，属于由私人投资者控股但受到美国政府支持的特殊金融机构，他们是美国两大住房抵押贷款融资机构，持有或担保约5万亿美元住房抵押贷款，占全美国12万亿美元抵押贷款的42%；其中超过3万亿美元为美国金融机构持有，1.5万多亿美元为外国机构持有。其主要业务是从抵押贷款公司、银行和其他放贷机构购买住房抵押贷款，并将部分住房抵押贷款证券化后打包出售给投资者。两家公司是美国住房抵押贷款的主要资金来源。,房利美与房地美是两家私人所有的上市公司，但他们又是“准国有企业”，实际上承担着某些政府机构职能，“两房”以这种“准国有”身份
16、享受着特权，包括可以免交联邦和地方政府的各类税收，享受来自美国财政部的信贷支持。在资本金规模这一重要的抗风险指标上，政府监管很宽容。截至去年底，房利美与房地美两家公司的核心资本共计832亿美元，而这832亿美元支撑着两家公司5.2万亿美元的担保和债务。因此有人说，即使资产组合发生对资产总量而言不太严重的账面损失，“两房”都可能发生危机，可见其本身抗风险能力的脆弱。,次贷危机四波第一波冲击始于2007年7、8月份。当时危机开始集中显现，大批与次级住房抵押贷款有关的金融机构纷纷破产倒闭，美国联邦储备委员会被迫进入“降息周期”。第二波则是2007年年底至2008年年初，花旗、美林、瑞银等全球著名金融
17、机构因次级贷款出现巨额亏损，市场流动性压力骤增，美联储和一些西方国家央行被迫联手干预。第三波则是2008年3月份，美国第5大投资银行贝尔斯登濒临破产，迫使美联储紧急向其注资，并大幅降息75个基点。第四波是房美和房地美双双陷入困境，其股价大幅下跌，甚至一度惨遭“腰斩”。,美国政府2008年9月7日接管房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)，这可能最终成为全球规模最大的金融纾困行动之一。美国试图避免这两大抵押贷款巨头遭受灾难性的失败。 尽管美国政府没有使用“国有化”这个字眼，但分析师表示，此举如果不是全面拥有的话，也相当于事实上的政府控制。房利美和房地美总计有5.4万亿的未清偿债务，其中大多数为抵押贷款的担保。美国财政部长汉克保尔森(Hank Paulson)表示：“房利美和房地美的规模太大，与我们的金融体系也有着太多的瓜葛，因此，它们之中一家破产，将导致我们国内及全球金融市场的巨大动荡。房利美和房地美对于住宅市场能否转危为安至关重要。”,
