1、 美国国会摘要：美国国会作为联邦三权分立架构下的立法机构，不仅受到内外力量的制约，形成其分权的特点，也有宪法赋予她的外界无法改动的绝对权力；即体现了现代民主，也没忘记将社会精英搂如怀中。她究竟是如何做到这一切的，我们一起探究。关键词：分权与集权 民主和专业众所周知，美国自 1787 年宪法实施以来，联邦一直立法，行政，司法三权分立，分别由国会，总统以及最高法院行使该权力。但制约国会的并不只有总统和最高法院，还会受到宪法明文规定的限制，舆论压力、政党和利益集团等外部力量制约，以及国会内部的相互制约。如下所述：首先，美国国会要受到总统的制约。如1787 年宪法第一条第一款规定：“经众议院和参议院通
2、过的法案，在正式成为法律之前，须呈送合众国总统 ; 总统如批准，便须签署，如不批准，即应连同他的异议把它退还给原来提出该案的议院，该议院应将异议详细记入议事记录，然後进行复议。倘若在复议之后，该议院议员的三分之二仍然同意通过该法案，该院即应将该法案连同异议书送交另一院，由其同样予以复议，若此另一院亦以三分之二的多数通过，该法案即成为法律。但遇有这样的情形时，两院的表决均应以赞同或反对来定，而赞同和反对该法案的议员的姓名，均应由两院分别记载於各该院的议事记录之内 。 如总统接到法案後十日之内 (星期日除外) ，不将之退还，该法案即等於曾由总统签署一样，成为法律。当国会休会因而无法将该法案退还时，
3、该法案才不得成为法律。 ”国会通过的命令、决议也如此。但在实际操作中，总统否决的法案很少再能通过。据统计，从罗斯福到李根总统的五十年间，总统共使用否决权 1272 次，否决被推翻仅有 47 次，法案再次通过的概率不及百分之五。否决法案最多的罗斯福总统共否决 635 次，再次通过仅 9 次。肯尼迪和约翰逊分别否决 24 和 30 次，没有一个法案能再次通过。总统对国会的制约，由此可见一斑。其次，最高法院的制约也不容小视。按美国宪法规定，最高法院有最高司法解释权。从 1789-1979 年，最高法院宣布 122 项联邦法律全部或部分违宪。被宣布违宪的法律有些是次要的，但有些很重要。如罗斯福新政初期
4、的立法几乎全部被宣布违宪。1983 年，最高法院在查哈诉移民规划局案的判决中，宣布自 1932 年开始实行达半个世纪的国会立法否决权违宪，更加限制了国会的权力。同时，国会还受到宪法明文规定的制约。例如宪法规定：国会不得征收出口税，在正常情况下不得终止人身保护状，不得制定公民权利剥夺法案或追溯以往法律，不得授予贵族头衔，不得侵犯州的保留权力，不得侵犯权利法案所保证的各项公民自由和权利，尤其是宪法第一条修正案所保障的言论出版自由和第五条修正案保障的不依正当法律程序，公明不得被剥夺生命、自由和财产的权利。美国国会议员虽然不像英国议会议员，要接受本党的政策，接受本党领袖的领导，投票时也更多关注自己选区
5、的民意，但毕竟也是按政党形式组织的，在政党的标签下竞选，所以多数问题上还是支持本党的。本世纪预选制实行，更加削弱了党派对议员的制约，使得他们可以更好的代表选区发言，跨党投票更加普遍。各个利益集团也会利用各种手段对国会议员施加影响，进而影响国会立法和决策。其主要的手段为：与议员和其助手接触、出席委员会或小组委员会的听证会等，甚至向议员行贿。19 世纪大部分时间直到本世纪，利益集团与国会议员的现金交易盛极一时。在今天，虽然直接对议员行贿的事比过去少多了，然而丑闻仍然继续发生。从 1941 年到到 1981 年，有 50 名议员遭到刑事诉讼，多数被判刑。 仅第 95 届国会（19771979）期间，
6、就出现了两起丑闻。先是轰动一时的“朝鲜门”事件。南朝鲜政府通过朴东暄贿赂国会议员。不久之后6 名众议员和 1 名参议员从伪装成阿拉伯商人的联邦调查局特工手中接受大量金钱贿赂，7 人都被起诉并定罪，一时传为笑话。国会除了外部制约，本身也分为两院。 1787 年宪法第一条规定：国会由一个参议院和一个众议院组成，只有众议院有提出弹劾案和提出征税法案的权力，只有参议院有权审理。此外在国会开会期间，任一议院未得别院同意，不得休会三日以上，亦不得迁往非两院开会的其他地点。也就是说，国会内一个法案的通过或者决议的做出，必须由众议院提出，参议院审议。如果不按程序，那肯定是不可以的。 我们试想，如果参议院想征税
7、，但众议院不同意，就是不提出议案，那也没有办法。或者说众议院提出议案，参议院不予批准，这样法案或决议事实上就夭折了。国会权力受到这么多的制约，是不是就无法开展工作了呢？当然不是，国会也有它集权的一面。首先国会由选举产生的议员组成，独立的行使立法权。所谓独立行使立法权，是指在起草法案、表决过程都是在国会两院进行的，行政，司法等外界力量无法直接干预，只是法案形成法律需要总统签署，一旦法律生效，国会对法律实行有着最高的监督权。此外，国会还有最高的征税权力。宪法第一条规定：国会有权规定并征收税金、捐税、关税和其它赋税，用以偿付国债并为合众国的共同防御和全民福利提供经费。也就是说，征税法案形成后，只有国
8、会有权执行，总统、各州都不能干预。作为西方民主政治的产物，美国国会当然有民主的特点。这表现在议员产生方式和决策的民主。在议员产生方面，宪法第一条第二款做了如下规定：众议院应由各州人民每两年选举一次之议员组成。众议员人数及直接税税额，应按联邦所辖各州的人口数目比例分配，此项人口数目的计算法，应在全体自由人民包括订有契约的短期仆役，但不包括末被课税的印第安人，再加上所有其他人口之五分之三。众议员的数目，不得超过每三万人口有众议员一人，但每州至少应有众议员一人。合众国的参议院则由每州的州议会选举两名参议员组成。各州州议会应规定本州参议员及众议员之选举时间、地点及程序 ; 但国会得随时以法律制定或变更
9、此种规定。宪法的规定处处体现分权和妥协。众议院按人口比例和五分之三原则选举，参议员每州两名，是当时美国大小州，蓄奴和非蓄奴州相互妥协的产物。正是这种相互妥协，产生了相对的公平。1913 年，国会通过第十七条修正案，国会两院议员均由人民直接选举产生，选举的民主更加扩大。关于决策的民主，宪法做了如下规定：参众两院议事的法定人数必须为本院议员的过半数，参议院为 51 人，众议院 218 人，法案通过需经全院表决，获得过半数票即为通过，再送另一院表决，同样通过后送总统签署。而且宪法规定：除非票数相等，否则议长不得投票。这也从很大程度上保持了决策的民主，减少了院内某一强权的干预。我们说国会通过的毕竟是关
10、乎合众国利益的法案，甚至宪法修正案，只体现民主远远不够，还需要专业知识，需要精英。但如何协调民主和精英之间的关系呢？国会两院之下设置有若干委员会，具体负责对议案的审议、筛选，是国会立法的核心。委员会分为三个类型：常设委员会、特别委员会和联合委员会。常设委员会是按照其职能建立的，主要包括农业、拨款、武装力量、银行、司法、对外关系、公共工程等等，每个委员会的管辖范围由议院规定。而在常设委员会下设置若干有特别管辖范围的小组委员会，一般 67 个，负责例如关于司法、银行的立法之下更具体某项的立法。而随着美国议员的专业化，这些各界的精英被收入其中进行决策。特别委员会是专门进行某项事物调查研究的临时委员会
11、，调查研究完成后自行撤销。如在 99 届国会，设有道德、印第安、情报、老年四个特别委员会。联合委员会则是两院为协调解决某个重大问题而设立的。美国国会的立法过程如下：由总统提出立法建议，由拥有管辖权的国会常设委员会主席或小组委员会主席在一个议院提出或者参、众议员直接提出议案和决议案。议案提出后进行编号，提交主管的常设委员会审议，涉及多个领域的议案，分别提交多个委员会审议。议案提交给委员会后，委员会主席通常把议案交给下辖的小组委员会，小组委员会审议时，举行公开或者秘密的听证会，邀请政府官员、利益集团代表等，广泛听取意见。之后开始审改议案，对议案进行逐字逐句的审议和修改，把相关议案合并。审议完成后提
12、交小组委员会表决，表决前再次举行听证会。如果表决通过，则安排日程提交全院大会表决，如果表决不通过，议案就此夭折。经过委员会精英们的筛选，每届国会提出的众多议案，只有几百件重要的议案提交全院审议。这样既减轻了全院会议的工作负担，也保证了决策的科学性。试想，将一个议案直接提交全院筛选表决，全院议员从事不同的专业，未必就能真正懂得其中内容和存在问题。综上所述，美国国会从立法过程、国会的组织、选区划分以及与外界关系等各个方面无不体现着分权，与此同时，又通过另一些规定使国会有其独特的权力，保证对其他外部力量的制约和保证联邦乃至合众国更好的运行；从国会议员的由民众直接选举和超过半数表决通过，充分发扬了民主，保障了公民权利。而另一方面，又通过议员专业化以及委员会、小组委员会的运行将社会精英收入麾下，保证了其决策的合理性和科学性。这种经过两百年多年发展完善的特别的组织方式值得各个国家反思和借鉴。
