1、一、国有企业的土地使用权问题国有企业享有使用权的土地，依其来源可以区分为三种：以出让方式取得使用权的土地、以划拨方式取得使用权的土地、以承租方式取得使用权的土地 。以出让方式取得的土地使用权和以划拨方式取得的土地使用权，为设定于国家所有的土地上的用益物权；以承租方式取得的土地的使用权，为基于合同而使用他人土地的权利，非用益物权。国有企业得依照上述方式取得具有用益物权性质的土地使用权。城市房地产管理法第 7 条规定：“ 土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。“第 19 条规定：“国家对土地使用者依
2、法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。“依照我国现行法律和行政法规的规定，因出让而取得之土地使用权可依法转让、出租、抵押，因出让而取得之土地使用权不受限制地成为交易标的，当属独立的财产权利。国有企业因出让取得之土地使用权，非有社会公共利益的需要，国家不得收回。城市房地产管理法第 22 条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
3、依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。“ 城市房地产管理法对于因划拨取得的土地使用权，除在用途和转让条件上有一定的限制外，并没有附加特别的限制，反而规定该等土地使用权是一种无使用期限的权利。我国的现行法律和行政法规对于因划拨而取得之土地使用权，也没有规定国家可以将因划拨而取得的土地使用权收回。现实的状况应当是，国有土地一旦划拨，土地使用权人原则上永久使用。 同样需要说明的是，我国法律和行政法规并没有规定，对国有企业因划拨而取得之土地使用权，国家在国有企业破产时可以收回，因此国家不得以国有企业破产为由收回划拨的土地使用权。依照上述法律规定，划拨仅
4、仅是土地使用权取得的方式不同，并不表明因划拨而取得之土地使用权不是一个独立的财产权利。 所以，国有企业因出让取得之土地使用权和因划拨取得之土地使用权，尽管其取得方式有所不同，却没有性质上的差异。我国法律对国有企业因划拨取得之土地使用权的用途和转让附加一些特别的限制，也并不否定国有企业对划拨土地使用权所享有的处分权能。例如，城市房地产管理法第 50 条规定： “设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。“依照上述规定，国有企业对于因划拨而取得之土地使用权，可以设定抵押以实现对土地使用
5、权的交换价值的处分，与因出让取得之土地使用权的抵押并无根本的不同。故国有企业因出让取得之土地使用权和因划拨取得之土地使用权，属于性质相同的用益物权，均为国有企业的责任财产。为了推行国有企业的计划兼并破产措施，国务院在关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知（国发199459 号）第 2 条规定：企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置；安置破产企业职工后有剩余的，剩余部分与其他破产财产统一列入破产财产分配方案。依照国发199459 号通知的规定，属于试点城市兼并破产计划内的国有企业破产时，不论其土地使用权的取得方式，土地使
6、用权均得以变价用于安置职工，变价的土地使用权安置职工后有剩余的，按照破产财产分配方案清偿破产的国有企业的债权。很显然，国发199459 号通知的精神，承认了破产时的国有企业的土地使用权属于国有企业的责任财产，只是对于土地使用权的变价分配，仅仅作出了不同于国有企业的其他财产的处理，优先考虑了土地使用权变价金优先用以满足破产企业的职工安置费用。出于社会公共利益的考虑，国发199459 号通知所为规定并非不妥。但十分遗憾的是，我国司法实务所持立场却背离了国发199459 号通知的精神，直接否认国有企业因划拨取得之土地使用权属于国有企业的责任财产。最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产
7、财产等问题的批复（法释20036 号）第 1 条规定：破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。解读最高法院法释20036 号批复的立场，以下结论值得思虑：（1 ）纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应当依法变价首先用于破产企业职工的安置；安置破产企业职工后有剩余的，剩余部分与其他破产财产统一进行破产分配。在这一点上，最高法院继承了国发199459 号通知所为规定的立场，若是基于社会公共利益的考虑，应当予以肯定。 没有
8、纳入国家兼并破产计划的国有企业因划拨取得之土地使用权，不属于破产的国有企业之责任财产。在这一点上，最高法院并没有真正领会国发199459 号通知所为规定的核心精神，并进而作出了扩大化的不当解释；划拨的土地使用权均不属于国有企业的责任财产。事实上，上述结论直接与城市房地产管理法允许划拨的土地使用权以变价清偿债务的规定相悖。同时从客观上对国有企业进行了区别对待，损害了 哪些没有纳入国家兼并破产计划的且只有划拨土地的国有企业职工的权益。（2）有关人民政府可以收回国有企业因划拨的土地使用权，并予以处置。在这一点上，国家收回国有企业因划拨取得至土地使用权，有十分宽泛的裁夺余地，国家对于划拨的土地使用权，
9、可以不收回，也可以收回，收回的，甚至可以不附加任何理由。最高法院以司法解释授权有关的人民政府在国有企业破产时可以收回划拨的土地使用权，是没有任何法律依据的。 再者，有关的人民政府可以收回划拨的土地使用权予以处置，应当如何处置或者以何种目的处置，均没有任何限制，无异于在说划拨的土地使用权已经因国家收回而消灭，政府想怎么处置都可以。若有关的人民政府决定不收回破产的国有企业划拨的土地使用权，又该如何处理呢？或者退一步讲，有关的人民政府可以基于何种理由不收回破产的国有企业因划拨取得之土地使用权呢？可见，最高法院上述司法解释具有极大的任意性，并没有给出一个让实践可以充分把握的标准。笔者认为，国有企业的土
10、地使用权，虽有划拨和出让两种不同的取得方式，但其作为用益物权的性质相同，国有企业自其取得土地使用权时起，土地使用权即构成国有企业的责任财产。原则上，在国有企业破产时，土地使用权不论其因划拨还是因出让而取得，均应当列入破产财产，并通过变价进行破产分配。对于划拨的土地使用权，国有企业破产时亦应当予以变价，并参照城市房地产管理法第 50 条的规定处理，土地使用权变价后所得的价款应当优先缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，列入破产财产以备分配。二、已经抵押的国有企业的土地使用权问题属于破产企业所有的财产，为破产财产。破产企业已经设定抵押的财产，理论上应当属于有负担的破产财产；在除去负担之前，该
11、破产财产应当优先用以满足因负担而取得之担保物权人的利益。 国有企业的土地使用权已经设定抵押的，依照我国企业破产法（试行）第 28 条和 民事诉讼法第 203 条的规定，不属于破产财产的范围；但土地使用权的价值超过被担保债务数额的部分，应当作为破产财产。依照我国现行法律的有关规定，国有企业的土地使用权设定抵押的，除非抵押无效，抵押权人在国有企业破产时，得行使抵押权以变价抵押物（土地使用权），以变价金清偿土地使用权所担保的债权。但是，若土地使用权系划拨取得之权利，则变价金应当首先缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。 抵押权人就土地使用权变价金优先受偿后的余额，应当作为
12、可供分配的破产财产，按照破产财产分配方案予以分配。上述法律规定本应无条件地适用于已经设定抵押的国有企业的土地使用权。但是最高法院法释20036 号批复第 2 条规定，企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权，以该土地使用权为标的物设定抵押，依法办理抵押登记手续，并经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准，抵押有效；抵押权人在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后，对剩余部分可享有优先受偿权。这里的问题并不是抵押权人应否优先受偿的问题，因为抵押权人对已经抵押的划拨土地使用权的优先受偿权已被城市房地产管理法和担保法所明文规定，抵押权人对于划拨的土地使用权
13、变价金有优先受偿权，不存在疑问。存在疑问的是，抵押权人对抵押的以划拨方式取得之土地使用权行使优先受偿权后，若土地使用权的变价金还有剩余的，是否属于破产财产？依照最高法院法释20036 号批复第 1 条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。显然，国有企业以划拨方式取得之土地使用权，原本不属于破产财产，即便设定抵押而抵押权人对之行使抵押权，在解释上仍不能认为其变化为破产财产，故抵押权人对抵押的以划拨方式取得之土地使用权行使优先受偿权后的余额，仍不属于破产财产。这里存在着明显的矛盾。最高法院法释20036 号批复第 2 条规
14、定，纳入国家兼并破产计划的国有企业，其用以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押的，依据国务院有关文件规定办理。但这样的规定，似乎也与国务院的有关文件规定不吻合。最高法院仅仅规定以划拨方式取得的土地使用权设定抵押的，按照国务院有关文件规定办理；言外之意是否表明，以出让方式取得的土地使用权设定抵押的，就可以不按照国务院的有关文件规定办理？国务院的有关文件对于纳入国家兼并破产计划的国有企业破产时的土地使用权的特别规定，实际上并不以划拨的土地使用权为限。国发199459 号通知规定，国有企业破产时，其依法取得的土地使用权（不论以出让还是划拨方式取得），变价所得应当首先用于破产企业职工的安置。国家经济贸
15、易委员会、中国人民银行征得国务院同意，于 1996 年07 月 25 日发布的关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知 第 5 条规定：“在实施企业破产中，首先要妥善安置破产企业职工，保持社会稳定。企业以土地使用权作为抵押物的，其转让所得首先用于破产企业职工的安置，对剩余部分抵押权人享有优先受偿的权利；处置土地使用权所得不足以安置职工的，不足部分依次从处置无抵押财产、其他抵押财产所得中拨付。抵押权人未优先受偿部分，参加一般债权的清偿分配。“并且，国务院 1997 年发布关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知规定，“安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权
16、转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。“很显然，国务院的有关文件实际上使得破产企业的职工安置费用优先于对（不论因划拨还是出让而取得的）土地使用权享有求偿权的所有权利。在立法和司法实务上，涉及纳入国家兼并破产计划的国有企业的土地使用权时，所要解决的问题并不是土地使用权上设定的抵押权可否行使的问题，而是抵押权人的利益是否优先于破产企业的职工安置费用 ，最高法院法释20036 号批复并没有解决这个具有实践价值的问题。义最
17、高法院的司法解释之所以存在上述的缺陷，原因可能有两个：（1）对国有企业的土地使用权的性质认识不清。人为的将国有企业的土地使用权化分为二种性质不同的权利：因划拨取得之土地使用权和因出让取得之土地使用权不同，前者不构成国有企业的责任财产，后者构成国有企业的责任财产。国有企业因划拨取得之土地使用权，不属于破产的国有企业的责任财产，其有无抵押与破产财产的清算和分配不发生关系，国家有关部门可以收回或者变价用于支付破产企业的职工安置费用。前已言之，将国有企业的土地使用权人为划分为两种不同性质的权利，没有法律上的任何依据。（2）对国务院的有关文件精神把握不准。前文已经说过，国务院有关文件精神，并不否认破产时
18、的国有企业之土地使用权属于国有企业的责任财产，只不过在变价分配时，优先考虑了土地使用权变价金用以满足破产企业的职工安置费用。国务院的有关文件使得破产企业的职工安置费用成为优先于对（不论因划拨还是出让取得的）土地使用权享有的担保权和普通债权。但最高法院法释20036 号批复的精神却缩减了国务院有关文件的适用范围。国发199459 号通知第 5 条对于纳入国家兼并破产计划的国有企业的土地使用权所为规定，使得土地使用权的抵押权人的优先受偿利益，不得对抗破产企业的职工安置费用。抵押权的意义在于担保抵押物所担保的债权的受偿；在国有企业破产时，抵押权人的债权直接面临受偿不能的危险，正是需要抵押权发挥作用的
19、时候，抵押权人的担保利益在国有企业破产时不应当消弱。在国有企业破产时，否认抵押权对破产企业的财产（土地使用权）的优先受偿效力，是对社会信用制度的直接危害，此等危害缺乏可以获得补救的其他措施。相反，应当注意到，国有企业破产时的职工安置费用，政府财政或者社会保障制度对之应当发挥作用，不能将企业破产的社会负担转嫁由抵押权人来承担。同时考虑到，破产企业的职工安置费用优先于破产企业的土地使用权抵押权，但仅限于纳入国家兼并破产计划的国有企业破产的场合，客观上给了其他破产的国有企业及其职工不平等的待遇。所以，窃以为妥当而且符合法律的做法应当是，国有企业破产时，其土地使用权设定抵押的，抵押权人得行使抵押权以变价抵押物（土地使用权），以变价金清偿土地使用权所担保的债权；若土地使用权系划拨取得之权利，则变价金应当首先缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。抵押权人就土地使用权变价金优先受偿后的余额，应当作为可供分配的破产财产，按照破产财产分配方案进行分配，但对于纳入国家兼并破产计划的国有企业，则在优先支付破产企业的职工安置费用后尚有剩余的，按照破产财产分配方案进行分配。若职工安置职工尚有不足的，则应当由政府财政及社保资金补足。
