1、1浅 议在 实施“ 一带一路”战略中 发挥海关特殊监管区域作用加工贸易监管处 李宇推进“一带 一路” 建设 是党中央、国务院 统筹国内国际两个大局作出的重大决策，对开创我国全方位对外开放新格局、促进地区及世界和平发展具有重大意义。海关作为国际贸易规则的执行者和国际贸易的监管和促进者，必须准确把握国家战略要求，立足海关职能作用，在一带一路建设中发挥海关独特的作用。笔者认为，在实施“一带 一路” 战略中，与沿线国家共建产业园区是载体，在产业园区中大力推广、建设具有中国特色的海关特殊监管区域，是海关发挥独特作用的有效抓手，具有重要的现实意义，领域广阔，大有可为。一、推动共建丝绸之路经济带和 21 世
2、纪海上丝绸之路的愿景与行动对区域合作的论述“一 带 一路 ”是“ 丝绸之路经济带”和“ 21 世纪海上丝绸之路” 的 简称。 愿景与行 动提到了四种区域 类型，从内到外，从小到大，从易到难，分别是内陆的海关特殊监管区域，边境的跨境经济合作区，境外的境外经贸合作区，最终是沿线国家和地区共同商建自由贸易区。主要内容如下：1.利用内陆纵深广阔、人力资源丰富、产业基础较好优势，推动区域互动合作和产业集聚发展。优化海关特殊监管2区域布局，创新加工贸易模式，深化与沿线国家的产业合作。（愿景与行动六、中国各地方开放态势：内陆地区）2.探索投资合作新模式，鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园
3、区，促进产业集群发展。（愿景与行动四、合作重点）3.宜着力研究解决投资贸易便利化问题，消除投资和贸易壁垒，构建区域内和各国良好的营商环境，积极同沿线国家和地区共同商建自由贸易区，激发释放合作潜力，做大做好合作“蛋糕 ”。（愿景与行 动四、合作重点）二、海关特殊监管区域、跨境经济合作区、境外经贸合作区和自由贸易区的功能、特点和作用1.海关特殊监管区域（国际上统称自由贸易园区）。我国海关特殊监管区域是在改革开放进程中出现的新型事物。从世界各国看，一般称为自由区、出口自由区、自由关税区、免税贸易区、免税区、自由贸易港、自由市、自由工业区、投资促进区及对外贸易区等，其功能类似，一般统称为自由贸易园区。
4、不管是发达国家还是发展中国家，大多对外资投资其鼓励产业实施一系列的优惠政策，包括税收优惠、融资优惠、土地优惠及审批便利优惠。自由贸易园区的另一个共同特点是避免由于关税和复杂的海关手续造成的贸易障碍。我国的海关特殊监管区域是借鉴国外自由贸易园区的发展经验，根3据我国经济发展的实际情况逐步建立起来的，是我国改革开放的实际和国际经验相结合的产物，目前有保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区等类型。2.跨境经济合作区。跨境经济合作区是由两国或两国以上政府在形成合作共事的前提下，彼此在法律约束下，按照一定合作方案共同划出相应面积的接壤土地，整合成一个相对封闭的空间，赋予该区域特殊的财政税
5、收、投资贸易以及配套的产业政策，并对区内部分地区进行跨境海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此聚集，实现该区域加快发展，进而通过辐射效应带动周边地区发展。美墨边境的马魁拉多工业园区是典型的出口加工区，法国、德国、瑞士三国边境的上莱茵边境区涉及经济、文化、教育科研、规划以及社会生活各个方面全方位合作。我国开展的跨境经济合作区主要有中哈霍尔果斯国际边境合作中心、中越凭祥 同登跨境经济合作区以及在云南省开展的中越、中缅、中老跨境经济合作区，近年来取得了一定成果。跨境经济合作区内普遍实行“两国一区、境内关外、自由贸易、封闭运作、政策优惠、管理便利” 管理模式，实行货物贸
6、易、服务贸易和投资自由的开放政策。3.境外经贸合作区。境外经贸合作区是指在国家统筹指导下，以企业为主体，以商业运作为基础，国内企业在境外4建设或参与建设的基础设施较为完善，产业链较为完整，辐射和带动能力强，影响力大的加工区、科技产业园等各类经济贸易合作区，以吸引更多的企业到东道国投资建厂，增加东道国就业和税收，扩大出口创汇，提升技术水平，促进经济共同发展。境外经贸合作区主要有加工制造型、资源利用型、农业加工型以及商贸物流型等类型。目前世界上运作最成功的是新加坡在东南亚、中国、印度等国家建立的 10 多个海外工业园区，包括在我国建立的苏州工业园。中国已在“一带一路”23 个沿线国家已 经设立了
7、77 个境外经贸合作区，这些园区已成为“一带 一路” 经贸合作的重要 载体。4.自由贸易区。根据世界贸易组织的解释，自由贸易区是由两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协议，在世贸组织最惠国待遇的基础上，相互开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。目前全球范围内自由贸易区数量已经达到数十个，范围遍及各大洲，是区域经济一体化的主要形式之一。其中，北美自由贸易区和东盟自由贸易区最具典型意义。总体来看，世界各国都非常重视通过建立和发展自由贸易区来为自己的经济发展服务。我国已参加中国东盟自由贸易区等自贸区，并与多个国家和地
8、区签署多个自贸协定，近年来还加快与中日韩自贸区谈判，启动与沿线国家建设自贸区的可行性研究。5三、在各类区域建设中发挥海关特殊监管区域作用从各国实践看，海关特殊监管区域（自由贸易园区）已经成为吸引国外投资的主要方式和途径，对一个国家综合实力的提升和外向型经济的发展起着重要的促进作用：最大限度地适应国际贸易灵活性的要求，扩大进出口贸易和转口贸易；促进区内和邻近地区现代化服务业的繁荣，加速形成区域性的国际航运中心、国际金融中心、国际物流中心，有利于发展现代服务业，促进区域经济的发展，扩大就业，增加本地区的财政收入。因此，在一带一路建设中，尤其与经济发展水平较为落后的沿线国家共建各类型的产业园区的进程
9、中，大力宣传我国海关特殊监管区域监管制度、管理模式和取得的成效，形成合作理念，推动在各类产业园区由两国共建海关特殊监管区域或支持东道国建设海关特殊监管区域，达到双方共赢目标。1.在我国境内一带一路沿线地区新设和合理布局海关特殊监管区域。在“丝绸 之路经济带” 沿线 城市，支持新增设立海关特殊监管区域，增强特殊监管区域发展的内生动力，推动区域内企业技术创新和绿色发展，促进区域生产加工、物流和服务业的深度融合，发挥辐射作用，带动周边地区经济发展，同时深化与沿线国家的产业合作，引导沿线国家企业入区投资发展。在“ 海上丝绸之路” 的沿海重要港口（ 愿景和6行动中提到上海、天津、广州、深圳等多个沿海城市
10、港口），合理布局建设综合保税区（保税港区），以保税物流产业和临港增值加工业增强港口的物流集聚效应，适应航运、港口和现代物流一体化发展趋势，着力吸引国际中转、国际配送和临港增值服务等高附加值业务向我国转移。 2.在跨境经济合作区推进合作共建海关特殊监管区域。边境地区作为连接中国与众多邻国的门户和纽带，在“一带一路” 建设 中具有独特的地位和作用。中国边境地区整体状况处于历史最好时期，邻国与中国加强合作的意愿普遍上升。跨境经济合作区是一种比区域经济合作以及次区域经济合作层次较低的合作形式，合作难度小，通过一定的跨境制度安排和组织结构，借助合作区的快速发展，引进更多的资金、技术、人员，降低或消除边界
11、的屏蔽效应，促进边境地区的经济发展。一是巩固和拓展现有建设跨境经济合作区建设成果，总结现有中哈霍尔果斯国际边境经济合作中心、珠澳跨境工业区以及中越跨境合作区经验，发挥现有海关特殊监管区域作用，尤其是给予跨境经济合作区的海关特殊监管区域更多灵活性，允许其根据不同国家和企业需求，拓展政策功能和业务类型，赋予更加灵活的政策。二是根据合作意愿、外贸基础、产业结构互补等情况，与沿线国家探讨建设新的跨境经济合作区的可能性，争取在合作区内设立海关特殊监管区域。73.在境外经贸合作区中积极推动东道国设立海关特殊监管区域。目前，中国的海外企业大概有 2.5 万家，境外资产约 3 万亿美元，约有 100 万中国员
12、工在海外工作。中国企业在海外资产和人员安全面临着越来越大风险，通过建立境外经贸合作区，政府间签订投资保护协定、避免双重征税协定、双边合作区协定等明确中国企业投资的法律地位、投资权益，是规避海外安全风险的一种重要举措。而推动东道国在合作区内建设海关特殊监管区域（自由贸易园区），通过所在国的法律设计和规定，在海关特殊监管区域内实现对我国企业投资保护、投资便利、税费减免和货物、人员通关便利，是更加有效有力的选择。在境外经贸合作区建设方面，建议借鉴新加坡海外工业园区对外投资、区域经济合作、产业转移与升级、产业地产开发和城市综合体物业管理等成功经验，在东道国推广我国苏州工业园区建设模式，并在合作区内积极
13、推动东道国政府建设海关特殊监管区域（自由贸易园区），扩大并延伸园区功能，园区既是工业生产基地，也是转口贸易基地，实现保护海外投资和促进通关便利等目标。四、在“一 带一路” 沿 线拓展海关特殊监 管区域建设存在的问题和思路目前在沿线拓展海关特殊监管区域建设中存在的问题主要有：1.“一带一路”沿线海关特殊监管区域设立数量少，布局8不合理。体现在我国中西部海关特殊监管区域设立数量少，在跨境经济合作区建设海关特殊监管区域还停留在摸索阶段。传统海关特殊监管区域设立在东部沿海地区，近年来海关落实中部崛起、西部大开发国家战略，支持中西部承接东部产业转移，新设了一批海关特殊监管区域，但布局还不合理，与愿景与行
14、动中对内地沿线和沿海港口城市定位还不匹配。跨境经济合作区中海关特殊监管区域的建设还处于建设阶段，尚未形成较为成熟的政策框架、监管经验。2.沿线国家对海关特殊监管区域的认识和把握不足。大多数沿线国家经济发展较为落后，开放水平低，对海关特殊监管区域的认识和了解不足。跨境经济合作区少，境外经贸合作区中东道国建立海关特殊监管区域（自由贸易园区）还是一片空白。3.基础工作还需进一步加强。我国海关特殊监管区域的财税政策、监管模式还在处于不断调整过程中，建设经验未得到国家层面的认可和固化。沿线国家经济发展形势、法律制度、海关监管的还未全面梳理和学习。为充分海关特殊监管区域在实施“一带一路” 战略中的特殊优势
15、和作用，针对存在的问题，建议采取以下措施：1.加快内地海关特殊监管区域设立和建设，推动跨境经济合作区合作共建海关特殊监管区域。根据愿景与行动对内地沿线城市和沿海港口城市的定位，推动海关特殊监管区9域整合优化，推动合理布局。充分利用周边国家与我国外交关系稳定，边境安宁的大好形势，大力推动双方共建跨境经济合作区，在合作区内共建海关特殊监管区域，促进双方边境经济发展，并利用合作区和特殊区域扩散效应增进两国经济合作交流。2.积极开展国际合作，推广我国海关特殊监管区域建设经验，形成合作共建共识。启动加入京都公约有关自由区等专项附约工作，为与沿线国家开展海关特殊监管区域合作提供国际法保障。在沿线各国区域、
16、次区域相关国际论坛、展会等平台，通过国家层面协商安排召开海关特殊监管区域专题研讨会，宣传我国海关特殊监管区域监管制度、管理模式和取得成效，提出海关特殊监管区域合作倡议，形成合作理念。在“ 一带一路 ”沿线国家海关高层论坛 中设立海关特殊监管区域专门议题，利用我国与沿线国家海关之间的双边、区域、多边合作机制，与沿线国家广泛开展调研交流，与沿线重点国家就开展境外海关特殊监管区域建设合作达成共识。3.扎实做好海关特殊监管区域建设基础工作。组织专门力量梳理海关特殊监管区域制度及重点沿线国家相关制度，开展针对沿线国家专题培训，推介我国海关特殊监管区域管理制度、监管模式和信息化系统。积极与国家商务部等有关部门沟通合作，整合资源，共同推动海关特殊监管区域建设。10
