1、浅析当代中国流浪乞讨救助管理制度1浅析当代中国流浪乞讨救助制度【摘要】居无定所、食不果腹的流浪乞丐自古就有，他们是处于社会边缘的弱势群体，是最需要救助的群体。新中国成立以来，我国对流浪乞讨人员采取了一系列必要的救助、安顿和管理措施从而形成了当代的中国流浪乞讨人员救助制度。然而，中国当代流浪乞讨群体是个鱼龙混杂的群体，他们内部也存在着不同的阶层并具备各自的特征。不同的原因使他们选择了流浪乞讨这种生存方式，所以对这些人的救助和管理存在相当大的难度，加之近年来我国流浪乞讨日益“职业化”的趋势和现行政策存在的种种弊端，现行流浪乞讨制度的实施并不能充分发挥其效用。因此必须在充分了解当代中国流浪乞讨人员特
2、征的基础上提出切实可行的救助办法，建立完善的流浪乞讨人员的救助制度。【关键字】流浪乞讨救助制度 特征 分层救助一、 流浪乞讨人员救助管理制度流浪乞讨人员救助管理制度，是对城市生活无着的流浪乞讨人员实行自愿受助、无偿救助，政府、社会、家庭责任有机结合，保障其基本生活权益的一项临时性社会救助制度。新中国成立以来，我国对流浪乞讨人员的救济经历了生产教养、收容遣送和救助管理三个阶段。2003 年 6 月 20 日，国务院颁布了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 ，把强制性收容遣送改为关爱性救助管理，这标志着我国流浪乞讨人员救助制度的重大改革。根据民政部城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则
3、的规定，确定城市生活无着的了流浪乞讨人员要同时具备以下几个条件：一是自身无力解决食宿问题，又无亲友投靠；二是既不享受城市最低生活保障，又不享受农村五保供养；三是正在城市流浪乞讨度日的人员。救助站对受助人员的救助时限不超过 10 天，受助人员在接受救助或生活无着情形消除后必须离站，不得长时间滞留站内。对流浪乞讨人员的救助坚持自愿救助无偿救助原则、临时性救助原则和政府、社会、家庭责任有机结合原则。二、 流浪乞讨人员的群体特征流浪乞讨人员是社会边缘弱势群体。流浪乞讨人员的“边缘性”体现在“边缘地位”和“边缘人格”两个方面。流浪乞讨人员往往在社会中处于“被遗忘、被忽略”的地位，他们是社会中最贫苦最需要
4、救助的群体。同时，流浪乞讨人员也具备“边缘人格” ， “边缘人格”指的是与社会变迁相关的人格状态，流浪乞讨人员的特征表现出并不反社会但也不健康，并伴有诡异、无序迁徙、无视社会规则甚至越轨等行为特点。流浪乞讨人员由于边缘化的地位滋生的病态的人格特征例如认为乞讨合理、乞讨可以致富等导致了他们无序的迁徙以获得更多的的利益。这种无序迁徙并非自由迁徙，它不仅不会促进当地的经济发展和社会秩序稳定，反而会增加当地的管理成本和救助成本。道格拉斯认为，违反生活准则和生活价值观念的任何思想和行为就是越轨。浅析当代中国流浪乞讨救助管理制度2在当代中国，流浪乞讨群体内部存在着三个层次的越轨行为：首先，流浪乞讨生活属于
5、非正常的、不参加社会生产活动而获取酬劳的生活，这与社会文明的基本准则是相违背的，也是社会不倡导的；其次，由于流浪乞讨人员的素质低、生活所迫，他们中有的人打架斗殴、随地吐痰、好吃懒做等，这些行为都属于违反社会秩序的越轨，也叫做一般性越轨；再次，当代乞丐中也存在着类似于“丐头”式的人物，他们偷窃抢劫、绑架勒索、卖淫嫖娼、控制儿童、团伙犯罪、贩毒吸毒等，这些人就严重违反社会法规的越轨。这些流浪乞讨群体内部的差别也决定了在对流浪乞讨人员进行救助的过程中要根据不同情况进行救济和管理。三、 流浪乞讨人员分层理论陈微在当代中国流浪乞讨救助制度研究中将中国流浪乞讨群体内部划分为 7 种层级，分别为贫困流浪乞讨
6、者、疾病流浪乞讨者、短期流浪乞讨者、反复流浪乞讨者、越轨流浪乞讨者、违法流浪乞讨者、未成年流浪乞讨者。1、 贫困流浪乞讨者贫困流浪乞讨者是指因自然因素或其他社会因素而造成失去基本生产资料、生产能力底下、自我生存与发展能力匮乏、经济收入仅能维持基本生存，甚至连基本生存都无法维持而被迫流浪乞讨的人。2、 疾病流浪乞讨者疾病流浪乞讨者，是指因疾病无力承担医疗费，或为亲人筹集巨额医疗费用而陷入流浪乞讨的人。他们分为这几部分：精神疾病流浪者、无力负担医药费求乞集资的重病者、遭到家人遗弃到街头乞讨度日等死的绝症病人。3、 短期流浪乞讨者造成短期流浪有两种情况：一种是因为流动失范而陷入生活困境，在孤立无援的
7、情况下向救助站求助，他们中有的有乞讨行为，大部分却没有；另一部分因家庭问题外出寻夫、妇、父母、兄妹未果，在用尽盘缠又举目无亲无经济来源的情况下流浪街头，有的人为了果腹而伸手讨要。4、 反复流浪乞讨者反复流浪乞讨者是指以自身的技能、残疾、疾病、意愿为依托，认同并主动选择流浪乞讨为生活方式的人员。反复流浪乞讨者由这些人构成：一是挟技乞丐，他们身怀绝技，会吹拉弹唱、写画杂耍；二是残疾乞丐，他们利用自身身体的残疾来博得路人的同情和施舍；三是诡托乞丐，这类人诡言与亲人走散、身无分文、流落他乡等各种感人故事骗取钱财；四是游走乞丐，他们十分认同流浪生活，常年行走于各地城市，以乞讨为生；五是举家乞丐，这是以家
8、庭为单位的乞丐团体，全家长期居住在廉价的出租房或小旅馆，编造种种令人同情的谎言来骗取怜悯；六是求职不成的乞丐，进城打工找不到工作，或失业后还想留在城市的农民工会选择反复求助和依靠流浪乞讨等待工作时机；七是强索乞丐，乞讨不予就反复纠缠，强夺吃食，甚至以自残进行威胁，达到索要钱财的目的；八是疾病乞丐，精神疾病或筹集治病资金也会反复上街乞讨。5、 越轨流浪乞讨者越轨流浪乞讨者是指运用社会关系网络，进行有组织分工，有地位等级，有违反社会准则、社会秩序等行为特点的流浪乞讨人员。分为三类：第一类是以乞讨为生的团伙乞丐，具有帮派性质，每个人都有给子分工，有一定的势力范围，有严密的帮规，有首领，有分支机构。即
9、当代的“丐帮” ；第二类是游手浅析当代中国流浪乞讨救助管理制度3好闲的流浪者，他们的乞讨行为并不单一，往往伴随其他行为，如一边乞讨一边捡垃圾，一边乞讨一遍干些偷盗的营生，以青少年为主；第三类是参与挟持儿童，将儿童作为乞讨工具的乞丐团伙。以上三类人在行乞的过程中都不同程度的存在违反社会准则、违反公共秩序、伴有轻微违法倾向等特点。6、 违法流浪乞讨者违法流浪乞讨者是指违反社会治安管理条例情节严重，以挟持儿童作为乞讨工具的乞讨团伙组织者，和以乞讨为掩护的偷盗团伙组织者。7、 未成年流浪乞讨者未成年流浪乞讨者，是指年龄在 18 岁以下，脱离家庭和离开监护人的监护，流落到社会上超过 24 个小时，失去基
10、本生存和可靠保障而陷入困境的少年和儿童。未成年流浪乞讨者具有贫困乞讨者、疾病流浪乞讨者、反复流浪乞讨者、越轨流浪乞讨者所表现出来的混杂行为特征。之所以把未成年单独列一类，是希望政府和社会各界能对他们给予高度的重视，给予更多的帮助。另外，综合分析以上七类流浪乞讨人员，他们还可以划分为四大类，即贫困流浪乞讨、短期流浪乞讨、职业流浪乞讨和未成年流浪乞讨。 （如图）这种分类分层是建立流浪乞讨分类分层救助制度的基础。贫困流浪乞讨者疾病流浪乞讨者短期流浪乞讨者反复流浪乞讨者越轨流浪乞讨者违法流浪乞讨者贫困流浪乞讨短期流浪乞讨职业流浪乞讨未成年流浪乞讨未成年流浪乞讨者流浪乞讨群体各层次基本结构图这个结构图基
11、本在框架上描述了当代中国流浪乞讨群体的基本特征，由此结构图我们可以看出，当代中国流浪乞讨群体的构成非常复杂。然而，这只是在框架上对流浪乞讨群体的特征的简单描述，这种描述固然有益于我们更好的分析他们的特征从而根据情况制定相应的救助措施，但是真实的情况要远比此复杂和难以解决。四、 流浪乞讨救助制度实施的现状目前，我国流浪乞讨人员的救助制度的实施取得了一定程度的进展，这些浅析当代中国流浪乞讨救助管理制度4进展表现在：1、各级政府部门的重视程度逐渐提高。近几年相关部门组织了许多重要会议，出台了相关细则，为流浪乞讨救助制度的实施提供了指导和依据；2、配套政策开始逐步完善。各级政府民政部门相继出台了救助细
12、则，这些细则针对当地的特殊性指导了救助的开展。城乡社会救助体系的雏形设想和试点实行，标志着社会救助工作已经从单纯解决城乡贫困居民衣食等基本生活困难，转向致力于系统考虑他们多方面的特殊困难和救助需要，从而进入了一个全面整合救助资源、整体推进救助体系建设的崭新时期。3、工作协作机制初步形成。各地都成立了由分管领导任组长的救助管理工作领导小组，统一指挥救助管理工作。在各地出台的一些救助管理工作具体意见中，明确了财政、编制、公安、城管、卫生等相关部门的具体职责。各地建立的专项制度，进一步确保了各相关部门在救助管理工作中的协调和合作。然而，在看到进展的同时，我们必须明确目前我国流浪乞讨救助制度存在的问题
13、：1、人力资源配置不合理现象严重。尽管相关细则中规定了救助管理站的机构编制和人员配备，但是各地在实际执行过程中仍存在许多不足。部分救助站工作人员偏少，远远不能满足实际工作需要。2、救助工作量参差不齐，救助量大，而救助资金相对缺乏。3、经费缺口大。救助管理站为财政补助事业单位，所需救助管理经费由同级地方财政部门列入财政预算予以保障，但实际执行中仍有很大的缺口。一方面救助管理站工作人员的经济利益难以得到充分保障，另一方面，影响了救助管理站正常开展工作。4、政策规定仍较粗放。尽管相关政策相继出台，但与实际工作的要求仍然有很大的距离。摆在我们面前的两大难题是：（一）如何通过完善政策规定来对救助对象的进
14、行有效的甄别。 （二）对职业化乞讨人员的规定存在空白。5、相关部门的工作配合尚存在漏洞，亟需改进。五、 流浪乞讨救助管理模式探索基于我国目前流浪乞讨群体特征和流浪乞讨救助制度实施的现状，新的流浪乞讨救助管理模式正在构想中。作为一种模式，社会救助并不是单人的、零散的救助，而是指社会组织体系动员社会各界力量，运用救助、保护、支持、回归等干预手段，对由流浪乞讨行为造成的无序状态进行有序控制，使他们与社会一般成员实现“耦合” 。通过这一过程，也对社会成员（包括个体、群体和组织）的行为及价值观念进行指导，对各种社会关系进行调节，使社会成员懂得救助的责任和义务以合理的态度来对待流浪乞讨现象。该模式还在探索
15、中，整体上的思路是从三大方面对流浪乞讨救助制度进行建设：（一）流出地的扶贫保障贫困地区、贫困人口是造成流浪乞讨现象的源头，只有改善农村贫困条件，才是从根本上解决流浪乞讨问题，因此扶贫工作至关重要。对此，农村扶贫的思路是采取开发式扶贫和编织生活保障安全网相结合。贫困地区的开发式扶贫要从几个具体方面入手：从工作扶贫转向制度扶贫。比如参与式扶贫、合作式扶贫、教育式扶贫。提升穷人的发展资本，让贫困人口参与扶贫的发展过程。注意贫困地区的经济社会综合发展。有计划的实施贫困人口劳动力转浅析当代中国流浪乞讨救助管理制度5移。编织生活保障安全网的核心工作就是建立健全农村最低生活保障制度和农村社会福利服务制度。（
16、二）流动中的照顾劝导流浪乞讨人员的流动是一个复杂的过程，他们从流出地流向流入地，又从流入地流向另一个地方，不断反复流动。一般来说，救助力量总向流入地和流出地倾斜，对两地政府的救助要求也较高，但是解决流浪乞讨问题，仅仅将重担押在流入地和流出地是不行的，各地政府都有责任承担流浪乞讨人员的救助工作，还要动员广大民众和民间力量参与。就是说，各地政府都要参与流浪乞讨人员的社会救助，同时还肩负着培育民间救助机构和公民救助行为的责任。为此，各级政府可以为流浪乞讨人员开发劳动岗位，引导他们走上诚实劳动的道路；各基层社区应实施社区照顾；各级志愿者组织可以组织街头劝助。（三）流入地的救助管理流入地大部分是经济发达
17、的大城市，因此强化管理成为流入地政府救助工作的一部分。流入地救助管理的基本思路是细化救助管理计划和实施联合救助管理。需要细化的具体救助计划包括房屋支持计划、教育与就业支持计划、街头救助计划、街头仲裁计划、救助仲裁计划、集中安置参与劳动计划等。实施联合救助管理，不仅是指地区间的机构合作，还包括机构间的沟通和配合。流浪乞讨救助模式的许多细节还在逐步完善和实践中，社会各界力量都有责任参与进来，从而完善我国流浪乞讨人员救助管理制度，使流离失所的人们得到妥善的安置。参考文献1、王齐彦等：中国城乡社会救助体系建设研究，人民出版社，2009 年 8 月版。2、陈微：当代中国流浪乞讨救助制度研究，社会科学文献出版社，2007 年 11月版。
