1、大力推进两个转变 提高防汛抗旱能力在 2005 年全国防汛抗旱工作会议上的讲话鄂竟平(2005 年 1 月 10 日）同志们：2004 年我国局部地区洪涝灾害严重，部分地区发生严重干旱。在党中央、国务院的正确领导下，各地按照国家防总的统一部署，开拓创新，认真做好防汛抗旱工作，为国民经济的持续健康发展和社会稳定提供了防洪和供水安全保障，得到了国务院领导的充分肯定。前不久，回良玉副总理在国家防汛抗旱总指挥部 2004 年防汛抗旱工作总结上作出重要批示：“今年以来，各级防汛抗旱机构不断完善应急预案，创新工作机制，坚持以人为本，科学防控，有效保障了人民生命安全，有力地减轻了灾害损失，为促进粮食增产、农
2、民增收和经济社会发展作出了贡献。望认真总结经验，科学分析明年气候状况，及早谋划和安排明年的防汛抗旱工作” 。我们召开这次全国防汛抗旱工作会议，就是要学习贯彻党的十六届四中全会精神和回良玉副总理的重要批示，按照全国水利厅局长会议的要求，认真总结 2004 年防汛抗旱工作的经验教训，部署 2005 年工作，大力推进“两个转变” ，努力开创防汛抗旱工作的新局面。下面，我讲三个方面的意见：一、2004 年防汛抗旱工作成效显著2004 年，除长江、淮河局部河段和珠江流域的西江发生超过警戒水位的洪水外，其余大江大河水势比较平稳。但局部地区降雨强度大，来势猛，一些中小河流发生了特大洪水，部分地区山洪、泥石流
3、和滑坡频繁，且发生了 1956 年以来强度最大的登陆台风，灾害十分严重。同时，南方部分地区发生了冬春连旱和秋冬连旱，东北西部部分地区发生了近年来最严重的冬春旱。在党中央、国务院的领导下，按照国家防总的统一部署，各级政府和防汛抗旱指挥部始终坚持以人为本，把确保人的生命安全和供水安全放在首位，创新工作机制，规范运行程序，及时启动预案，科学调度洪水，合理配置水量，有效地减轻了洪涝和干旱灾害损失，保障了经济社会全面、协调、可持续发展，实现了年初制定的目标任务，取得了防汛抗旱工作的全面胜利。（一）汛情、旱情特点 2004 年我国的汛情有五个特点：一是全国各大江河没有发生类似 1998 年的流域性大洪水，
4、但部分支流由于降雨强度大且雨量集中，发生了大洪水。二是山洪灾害死亡人口比例大。2004 年全国山洪、泥石流和滑坡灾害致死 815 人，占洪涝灾害死亡总人数的 76。三是台风灾害严重。8 月 12 日在浙江温岭登陆的 14 号台风“云娜” ，是近 50 年以来最强的台风，造成 179 人死亡，9人失踪，直接经济损失 181 亿元。四是洪涝灾害大多集中在老少边穷地区，一些地区重复受灾。云南、广西、贵州、湖南、四川、重庆等省（区、市）的一些偏远地区多次遭受洪涝和泥石流、滑坡灾害的袭击，受灾严重且抗灾能力相对较弱。五是经过各方重视和努力，有效地减少了灾害损失。去年洪涝灾害损失总体轻于多年平均水平，但局
5、部地区受灾严重。全国农作物洪涝受灾面积 11590 万亩，成灾面积 6280 万亩，受灾人口 1.17 亿人，死亡 1069 人，失踪 274 人，倒塌房屋66 万间，直接经济损失 666 亿元，水利工程水毁损失 95 亿元。全国洪涝灾害低于 20 世纪 90 年代以来的平均水平（90 年代以来平均水平：受灾面积 2.25 亿亩，成灾面积 1.29 亿亩，受灾人口1.51 亿人，死亡 3282 人，倒塌房屋 252 万间，直接经济损失 1115 亿元，水利工程水毁损失 151亿元） 。但受灾较重的浙江、湖南、四川、重庆、云南、河南、广西等省（区、市）较常年偏重。2004 年的旱情有三个特点：一
6、是干旱主要发生在冬春季和秋冬季。冬春旱主要集中在内蒙古东部和东北西部，这些地区旱情持续时间长，春耕生产受到一定影响。秋冬旱主要集中在华南地区，给工农业生产和城乡居民生活造成很大困难。二是经过奋力抗旱，使旱灾影响和损失相对较小，粮食主产区取得了好收成。全国农作物因旱受灾面积 2.49 亿亩，绝收 2738 万亩，损失粮食231 亿公斤，直接经济损失 315 亿元，较 20 世纪 90 年代以来的平均水平明显偏轻（90 年代以来平均受灾面积 4.07 亿亩） 。三是局部地区灾情严重，城乡人畜饮水困难。虽然 2004 年旱灾总体较常年偏轻，但是内蒙古东部、东北西部的春旱和华南部分地区的秋旱是多年罕见
7、的，造成了较大损失。全国一度有 79 座城市缺水，因旱先后有 2340 万城乡人口、1320 万头大牲畜发生不同程度的临时性饮水困难。（二）防汛抗旱工作的主要经验党中央、国务院高度重视防汛抗洪和救灾工作。胡锦涛总书记、温家宝总理、曾庆红副主席、回良玉副总理等中央领导多次对防汛抗旱工作作出重要指示。温家宝总理、曾庆红副主席、回良玉副总理等中央领导亲赴浙江、湖南、云南、广西、湖北、河南等省区视察灾情，慰问奋战在抗洪抢险第一线的广大干部群众、解放军指战员和武警官兵、公安干警，看望受灾群众，指导抗洪抢险救灾工作，极大地增强了灾区人民战胜洪涝灾害的决心和信心。受灾地区各级党政主要领导深入一线，靠前指挥。
8、各级防汛抗旱指挥部按照防洪和抗旱预案，正确决策、科学调度，组织广大军民奋力抢险，防汛抗旱工作取得了显著成效。一是确保了重要堤防和大中型水库的安全。在部分大江大河支流和中小河流水位超过堤防保证水位、水库超设计水位的情况下，各级防汛抗旱指挥部按照防洪预案，经过科学调度，重要堤防无一决口，大中型水库无一垮坝。去年汛期全国仅有广西百色市岩小水库这一座小型水库（28万立方米）垮坝失事，数量是历年同期最少的。由于及早发现险情，提前转移了水库下游群众，没有造成人员伤亡和重大财产损失。二是有效地减少了人员死亡。去年全国因洪涝灾害死亡和失踪 1343 人，是 20 世纪 90 年代以来较少的一年。去年降雨范围广
9、，局部暴雨频繁，山洪、泥石流和滑坡灾害较常年多。之所以死亡人员减少，主要是各级政府加强预警预报、科学调度和有效社会管理的结果。三是灾民得到妥善安置。在抗御 14 号台风中，浙江省行动迅速，措施得力，转移群众采取投亲靠友和集体公用房等方式得到妥善安置。四川、重庆将 50 多万转移人员进行了妥善安置，确保受灾群众有饭吃，有干净水喝，有衣穿，有房住，有伤病能及时医治。救灾工作井然有序，受灾群众思想稳定，社会治安状况良好。四是抗旱工作成效显著。抗旱工作不但保障了全国粮食丰收，而且增加了农民收入。据有关部门统计分析，去年全国粮食总产量超过 4550 亿公斤，扭转了连续五年下滑的势头。在粮食增产的同时，农
10、民收入亦同步增加，扣除价格上涨因素，全年农民人均纯收入实际增幅超过 6%，是1997 年以来农民收入增加最多、增幅最高的一年。另外，通过实施应急调水，缓解了北京、天津等城市供水紧张局面，维护了社会稳定。归纳起来，取得上述成绩主要有以下六条经验：1、创新机制，规范程序。各级防汛抗旱指挥部修订完善了防汛抗旱应急机制，细化了处置程序，层层落实了防汛抗旱责任制，防汛抗旱工作统一指挥、高效有序。国家防办组织制订了国家防汛抗旱应急预案 ，并起草了防汛抗旱责任追究制度 。按照国家防总规定，全国各级防汛抗旱指挥部和水文、水利工程管理单位和有关部门全部上岗到位，保证 24 小时值班，全天候监视，及时会商分析雨水
11、情、工情，按程序启动应急预案。在整个抗洪抢险过程中，实践了“两个转变”的新思路，对洪水实施了有效管理。 国家防总组织各地各流域汛前修订完善了防御洪水方案和洪水调度方案，组织制订了永定河防御洪水方案 、 永定河洪水调度方案 、 松花江洪水调度应急方案和2004 年三峡防洪调度应急预案 ，对其他流域的调度方案也进行了调整。各级防汛抗旱指挥部也结合当地实际，修订完善了辖区内江河洪水调度方案。福建省政府制订的防台风工作预案 ，在去年的防台风工作中发挥了很好的作用。各级水文部门根据防洪工程和江河水情的变化，及时修订完善了洪水预报方案，加强预测预报。此外，为提高防汛抗洪应急反应能力，国家防总汛前组织了海河
12、流域防洪调度暨反恐演习。总参在辽宁丹东组织了解放军抗洪专业应急部队抢险演习。一些省、市还针对可能发生的各类险情进行了防汛抢险实战演练，并按照防御大洪水的要求，组织了抢险队伍，储备了防汛物资。2、依靠工程，科学调度。1998 年以来，国家加大了对水利建设的投入力度，堤防、水库、蓄滞洪区等工程的防洪能力有了较大提高，为做好防汛抗洪工作奠定了良好基础。淮河防总、河南省防汛抗旱指挥部在防御去年澧河、小洪河大洪水时，为确保京广铁路和漯河等城市的安全，科学调度石漫滩、孤石滩水库拦洪错峰，避免了杨庄滞洪区的分洪运用，减少了下游两岸滩地和老王坡滞洪区的受淹面积。在澧河、小洪河堤防发生重大险情时，及时运用泥河洼
13、、老王坡两个滞洪区滞洪，为避免人员伤亡，保证京广铁路和漯河市的防洪安全发挥了重要作用。7 月 17 日至24 日，湖南沅江、资水发生大洪水，湖南省防汛抗旱指挥部在确保柘溪、五强溪、凤滩等水库自身安全的前提下，根据预报和水库下游防洪能力，科学调度，拦洪错峰，很好地发挥了防洪减灾效益。3、执政为民，安全第一。汛前各地按照国家防总关于加强山洪灾害防御工作的意见和防御山洪灾害工作预案，加强领导和协作，进一步建立和完善部门分工责任制，进行广泛宣传，加强预测预报和群策群防，及时转移受威胁的群众。在抗洪抢险过程中，各地按照防洪预案，提前发出预警，及时转移受洪水威胁的群众，妥善安置灾民。防汛预案的制定、群众的
14、转移、灾民的安置和救助，整个过程无不体现出以人为本的主导思想。在防御澧河、小洪河洪水中，河南省提前组织转移了 9 万多低洼地区和滞洪区内的群众，保证了泥河洼、老王坡滞洪区适时有效运用，而且无一人伤亡。湖南省怀化、张家界等市 7 月 18 日紧急转移被洪水围困群众 22.5 万多人次，7月 20 日晚，泸溪县浦市镇紧急转移 1.8 万名群众，均无一人伤亡。去年 6 月 23 日至 24 日湖南省安化县发生强降雨过程，根据防御方案和降雨的情况，利用刚刚建成的山洪灾害预警系统，先后向社会发出语音警报 13 次，使受威胁的 3500 多名群众、690 多万元的财产得以安全转移，虽然发生了严重的泥石流、
15、滑坡，但避免了人员伤亡。在群众生命受到洪水威胁时，各级党政干部始终冲锋在前，有的干部几个昼夜不休息，充分体现了基层党组织的战斗堡垒和党员干部的先锋模范作用。在抗御去年 14 号、18 号台风工作中，由于措施得力，决策果断，浙江省紧急转移 46 万人、福建省紧急转移 93 万人，将人员伤亡减少到了最低限度。4、完善预案，主动防旱。今年国家防总把推行抗旱预案制度作为抗旱工作的一项重要任务，要求各省（区、市）按照国家防办印发的抗旱预案编制导则编制抗旱预案，掌握抗旱工作的主动权。一年来这项工作取得了明显成效。国家防办将黑龙江、陕西、安徽、福建 4 省和天津、辽源、日照、秦皇岛、舟山等 5 座城市作为抗
16、旱预案编制重点省市，有力地推动了抗旱预案工作的开展。黑龙江省制订了2004 年全省抗旱行动计划 ，陕西省完善和修改了县级以上城市抗旱应急预案编制大纲 。天津市编制了天津市农村抗旱预案 ，编写了区县抗旱预案编制指导书 。其他各省也都积极采取措施，加强抗旱预案的编制。北方缺水大中城市还制订了城市应急供水方案。各地还加强调度，广辟水源抗旱。安徽省后汛期及时调整防汛工作思路，把抗旱水源调度作为重点，通过调度沿淮、沿江水闸和湖泊，拦蓄抽引洪水 20 亿立方米，为后期抗秋旱和增加城市供水发挥了重要作用。江苏省后汛期通过对现有水利工程体系的科学调度，积极拦蓄洪水资源，苏北地区“三湖一库”蓄水比正常年多蓄 1
17、0 亿立方米。为保证春灌用水，广西加强灌溉用水秩序管理，采取“先高后低、先远后近、先急后缓、先大（面积）后小（面积） ”的方式使有限的抗旱水源发挥更大的抗旱效益。湖北省科学调度骨干涵闸和主要湖泊、水库，共增加利用雨洪水资源32 亿立方米，解决了 1145 万亩农田抗旱浇灌和 57 万农村人口、43 万头大牲畜的临时饮水困难，满足了旱区林业、牧业和城镇绿化等方面的生态用水需求。福建省通过精心组织协调，直接从漳州市峰头水库调水 120 万立方米进入东山县红旗水库，从云霄县杜塘水库三次向东山县红旗水库供水 220 万立方米，解决了东山县全岛和云霄县沿途乡镇的城镇居民用水、农村人畜饮水、参训部队用水等
18、问题。5、广泛动员，全力抗旱。为了保证城乡用水安全，保证粮食增产，农民增收，保证经济社会和生态的可持续发展，对抗旱减灾的投入力度是空前的，据统计，全年累计投入抗旱资金 90 亿元，其中各级财政投入 16 亿元。国家防办商财政部安排特大抗旱补助费 4.93 亿元，支持重旱地区开展抗旱减灾工作。浙江省各级财政投入抗旱资金 2.34 亿元，天津市各级财政投入抗旱资金 1.27 亿元，广东省各级财政投入抗旱资金 9900 万元，辽宁、内蒙古、黑龙江等省各级财政投入的抗旱资金都超过 5000 万元。海南省在财政十分紧张的情况下，筹集抗旱资金 2800 万元，其中省财政投入达到 1127 万元。全国有 8
19、640 万人投入抗旱，动用机电井 298 万眼、泵站 12 万处、各类抗旱运水车辆 198 万辆、机动抗旱设备 820 万台套、装机容量 6300 万千瓦；累计完成抗旱浇地面积 4.0 亿亩，挽回粮食损失 3557 万吨，减少经济作物损失 340 亿元。此外，各地通过修建应急供水设施、拉水运水等措施，临时解决了 2379 万城乡人口、1976 万头大牲畜的饮水困难。6、全面抗旱，改善生态。国家防总、水利部先后组织实施了“引岳济淀” 、 “引察济向”等生态应急补水，遏制了生态环境的恶化。 “引岳济淀“于 2 月 16 日开始，至 6 月 29 日结束，岳城水库累计放水 3.9 亿立方米，白洋淀收
20、水 1.6 亿立方米，白洋淀水位由补水前的 5.8 米上升至 7.2米，水域面积由 31 平方公里扩大到 120 平方公里，淀内蓄水增加至 1.16 亿立方米，有效地改善了淀区生态。6 月 25 日实施“引察济向” ，从察尔森水库放水 6600 万立方米，补水后向海湿地水面增加到 9000 多公顷，维系了向海湿地生态安全的低限用水量，保护了湿地生物物种多样性。为保证北京市的供水，北京市先后从斋堂、白河堡、半城子三座水库向密云水库调水 2.6 亿多立方米，从山西省的册田、云州和壶流河水库调水 1 亿立方米，补充官厅和白河堡水库的水量不足。为缓解天津市城乡供水紧张局面，10 月 9 日开启黄河位山
21、闸向天津市输水，计划从黄河引水 9.8亿立方米，天津九宣闸收水 4.3 亿立方米。总之，各级防汛抗旱指挥部在“两个转变”新思路的指导下，各项工作取得了很大成绩。但是，我们清醒地认识到，去年的工作也暴露出一些薄弱环节和不容忽视的教训，主要表现在以下几个方面:一是应急反应和处置能力亟待完善。多年来，各级防汛抗旱指挥部逐渐形成了较为完善的防汛抗旱应急机制，为夺取历次抗洪抢险救灾的胜利奠定了基础。但是，从去年防汛抗旱实际情况看，部分地方仍然对发生的汛情、旱情反映迟钝，信息上报不及时、统计数据不准确、情况反映不规范。二是工程能力仍不足。目前，我国大江大河的防洪标准仍然不高。长江堤防加固后，蓄滞洪区仍然存
22、在不少问题。黄河、海河多年未来大水，防洪工程尚未经过大洪水的考验。治淮工程正在紧张进行之中。其他大江大河和重要城市的防洪标准并不高，许多中小河流不设防，全国还有不少病险水库存在隐患，防洪工程体系仍不完善。三是山洪灾害防御工作依然薄弱。去年因山洪、泥石流、滑坡等灾害造成的死亡人数依然不少，且大多发生在“老、少、边、穷、山”地区，交通、通讯不便，灾害预测预报预警和灾后救助工作薄弱，群众的防灾意识淡薄，抗灾能力脆弱。四是沿海地区民居建筑抗风能力差。去年 14 号台风造成 6 万多间房屋倒塌，虽比历次大台风倒房数量大幅下降，但数量仍然较多。这次台风因房屋倒塌死亡达 105 人，占死亡总人数的59%。据
23、调查，倒塌的房屋中，有一些房屋是由于建设年代久、结构简陋的老房，但相当一部分是建于上世纪 90 年代的新房，其房屋结构和防风标准不能满足抗御强台风的要求。五是一些地方防汛意识淡薄。去年，有的地方防汛抗洪中暴露出比较严重的问题，固然有许多方面的原因，但工作中的麻痹思想和侥幸心理等造成的负面影响仍然不可低估。有的对发生严重的干旱和洪涝准备不充分，对防汛抗洪中可能出现的问题估计不足；个别地方一味强调洪水资源的利用，少数水库汛期盲目超汛限水位运行。此外，随着经济社会的发展，沿海地区外地民工和旅游者增加，这些人员防御台风意识不强，自救能力较低。六是城市防洪排涝问题突出。去年汛期，北京、上海、广州等城市因
24、局部暴雨造成民房进水，交通堵塞，电力中断，甚至人员伤亡，说明城市防洪排涝设施建设依然滞后，防洪应急预案有待进一步完善。七是抗旱基础工作仍然薄弱。部分地区旱情信息采集、传递、分析及报送不及时、不准确、不规范，没有必要的墒情监测手段，难以为科学抗旱决策提供全面、及时、有效的信息。绝大多数地区没有制定具有法律和行政效力的抗旱预案，抗旱工作仍处于应急被动状态。旱灾影响评价及风险分析还刚刚起步，旱灾评价大多局限于农业受旱的评价，很难定量说清楚干旱到底对工业、城市和生态造成多大影响。八是部分地区对城市和生态抗旱工作思想认识不到位。不少地区对做好城市和生态抗旱工作的重要性和紧迫性认识不够，认为在现有体制下，
25、城市抗旱是城市供水部门或自来水公司的事，与我们无关，不积极主动承担相关的工作。另外，一些地区可持续发展的理念和人与自然和谐相处的观念非常淡薄，往往置生态系统于不顾，掠夺性开发水资源，无理挤占生态环境用水，致使江河断流及河流萎缩现象日趋严重，部分地区地面沉降、海水入侵等生态环境问题呈加重趋势。总之，我们的各项工作还存在不少问题，距党中央、国务院和全国人民的要求还有不少差距，距“两个转变”的要求还有不少差距，大家一定要在成绩面前保持清醒的头脑。二、加大工作力度，全面推进“两个转变”针对当前的防汛抗旱形势，为了使防汛抗旱工作适应国家经济社会发展的需求，经过大家的探索和实践，我们提出了“两个转变”新思
26、路。实践证明，只有大力推进“两个转变” ，才能科学合理并较快的提高我国防汛抗旱能力。去年 11 月，我们在福州召开了防汛抗旱工作“两个转变”座谈会，邀请了部分流域机构和省市的同志参加。会议开得很有成效，大家的发言有思想、有经验、有体会、有建议，深入探讨了“两个转变”的科学内涵，交流了实践的体会和经验，研究了推进的具体措施和意见，在认识上取得了广泛共识。总的看，经过近两年的探索和实践，防汛抗旱“两个转变”得到水利部门和社会各界的广泛认同，但一些同志对“两个转变”的具体内涵和准确定义仍有一些不同看法。我认为，对新的观点展开深入讨论十分必要，对进一步深化“两个转变” ，明确工作目标和任务都十分有益。
27、（一）准确认识“两个转变”党的十六届三中全会强调要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展。党的十六届四中全会做出了加强党的执政能力建设的决定，确定了当前和今后一个时期要坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，提出了科学执政、民主执政、依法执政的要求。这些都对新时期的防汛抗旱工作提出了新的任务和要求。将坚持科学发展观与坚持新时期的治水新思路结合起来，进一步深刻把握“两个转变”的精神实质，从加强党的执政能力的高度做好防汛抗旱工作，在当前和今后一段时期具有重要的意义。关于“两个转变”的历史定位、内涵实质和实现途经，我在 2004 年初召开的全国防办主任会议上已经
28、作了详细阐述。经过一年来的探索和实践，思路更加清晰，认识更趋一致，目标更加明确。1、关于“两个转变”的定义“两个转变”准确的定义是：坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。2004 年全国防办主任会议以来，各地紧密联系防汛抗旱工作的实际，深入思考，深化认识，实践创新，对“两个转变”的认识不断提高， “两个转变”的理念得到了认可。同志们认为， “两个转变”是对我国传统治水思路的历史总结和升华，是经济社会发展的必然要求，是防汛抗旱与时俱进的必然选择，适应了我国社会变革的新形势，体现了以人为本、全面、协调、可持续发展的原
29、则。 “两个转变”思路以唯物辩证法、科学发展观和风险理论为基础，紧密结合当前社会经济发展形势，顺应了时代发展的方向，主旨清晰，方向明确，指导性、实践性强，用“两个转变”指导防汛抗旱工作，是坚持科学发展观的具体体现。推进“两个转变”是防洪保安、水资源保障、水环境保护的迫切需要，是保障经济社会高速发展的迫切需要，是实现人水和谐的迫切需要。2、关于内涵实质（1）洪水管理的内涵实质一是实施风险管理。在防洪工作中实施风险管理，就是要通过防洪工程建设以及体制、机制创新和法制建设，有效地规避风险、承受风险和分担风险，提高化解和承担洪水风险的能力。所谓规避风险，就是要以防为主，防患于未然，并尽可能远离洪水。所
30、谓承受风险，就是只能将洪灾风险控制在一定程度内，控制在通过经济、社会与生态等综合分析、利弊平衡后我们认为合理的程度之内，即不可能也没有必要控制所有量级的洪水，并要承受大等级的洪水风险。因此，修建防洪工程时标准要适度，不能过高，因为每修建一处工程都要增加洪水风险。还要按照风险管理的要求合理确定工程的功能，因为修建防洪工程时，有可能转移风险。防洪调度同样存在承受风险问题，既要确保安全，又要让工程更多地兴利，关键是要科学把握风险度。所谓分担风险，就是要公平地对待风险转移，除国家财政承担必要的责任外，要根据利害相关因素在不同区域以不同形式合理分担风险，建立洪水风险补偿救助机制和洪水保险制度。二是规范人
31、类活动。防洪工作中必须依法规范人类社会活动，使之适应洪水的发生发展规律，避免或减少洪灾发生的社会动因，以趋利避害。洪灾是水与人相互作用的产物，这是同等重要并相关的两个方面，缺一不可。并不是有了洪水就有灾害，如果没有人、没有经济、没有财产，即使水再大，也形不成灾害。过去我们主要是对洪水进行控制，很少考虑人类行为造成的损失和影响，而洪水管理就是要更多地关注和规范人类活动，尽可能给洪水以出路，给洪水以更大的滞蓄空间，在防止水对人类侵害的同时，要防止人对水、对自然的侵害，实现人与自然的和谐。三是推行洪水资源化。洪水是水资源的重要组成部分，我国从总体上讲是一个水资源严重短缺的国家，并且在时间和空间的分布
32、上存在不均衡性。国情决定了我们必须在保证防洪安全的前提下，想方设法利用洪水资源。要将洪水资源化列为防汛工作中的一项重要任务。但是利用洪水资源必须慎重决策，必须尊重科学，决不能以牺牲防洪安全为代价。（2）全面抗旱的内涵实质一是扩大抗旱领域。抗旱领域从农业扩展到各行各业，从农村扩展到城市，从生产、生活扩展到生态，这是国民经济和社会协调发展的需要，也是社会进步的需要。二是抗旱手段的多元化。水是人类生存的基本需要，当人类面临干旱缺水威胁时，必须采取一切可能的措施解决水的问题，包括法律、行政、经济、工程、技术等手段。当前我国正在实行并逐步完善社会主义市场经济体制，抗旱工作更应注重经济与法律手段。三是变被
33、动抗旱为主动抗旱。采取综合措施，加强工作前瞻性，增强预案可操作性，提高抗旱工作的主动性，防患于未然，这是我国经济发展和社会进步的必然要求。（二）全面推进“两个转变”防汛抗旱“两个转变”是一个重大的理论命题，超越传统的防汛抗旱范畴，容纳了更为广泛的经济、社会、自然、体制、机制等众多因素。科学分析各地的基础条件，选择合适的突破口，正确推动“两个转变” ，在当前是一项十分重要而又迫切的工作，对此，我这里再次强调以下几点：1、建立标准适度、功能合理的工程体系“两个转变”必然引起传统的防汛抗旱手段的重新调整。传统的防汛抗旱手段主要是不断提高防洪工程标准和单向开发水资源。这种单纯依靠工程手段和掠夺式的治水
34、模式，难以避免地陷入人与自然对抗的恶性循环。 “两个转变”指导下的防汛工作应转向适度确定防洪工程标准及合理确定工程功能，划分洪水风险等级，合理承担洪水风险；抗旱工作应转向促进节约水资源、降低耗水量，保护水资源可持续利用，在此基础上构建应急化解干旱缺水风险的设施与工程。因此，要按“两个转变”的要求，规划设计和修建新的防洪抗旱工程，同时也要按此要求对已建的防汛抗旱工程进行反思和调整，使之都能达到标准适度、功能合理的目标。能够通过防汛抗旱工程建设，实现对水资源的合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理，实现人与自然和谐相处，保障人口、社会、环境与资源的协调发展。现在突出的问题是相当
35、一部分江河防洪抗旱工程体系不完善，需要加快建设步伐；已建的个别防洪抗旱工程，其标准与功能需尽快调整，因此，当前防汛抗旱部门要大力推进“两个转变” ，促进加快防汛抗旱工程体系建设与调整。2、建立科学规范的管理体系防汛抗旱工作涉及全社会的方方面面，是一项系统性、社会性和政策性极强的工作。防汛抗旱的有效管理包括对社会相关行为的管理和防汛抗旱部门的内部管理。推进管理规范化，一是要加快防汛抗旱现代化建设和加强各级防汛抗旱机构的能力建设；二是进一步健全和完善以行政首长负责制为核心的各项责任制，依法明确和细化社会各部门的防汛抗旱责任，做到统一指挥、各负其责；三是加强防汛抗旱基础工作，如洪水调度方案、抗旱预案
36、等，为规范化管理提供依据；四是防洪抗旱的社会化管理，规范人类社会活动，增强风险意识。例如：建立洪水风险公示制度，增强人类活动的风险意识；建立洪水影响评价制度，规范人类活动；通过税收政策调节，使经营性行为尽可能避开防洪高风险区；通过价格政策，促使社会公众节约用水，提高水的利用率等。3、建立有效的社会保障体系随着社会主义市场经济体系的不断完善，社会组织、人员结构、管理模式等都发生了深刻变化，抗御水旱灾害越来越需要全社会的广泛参与，共同承担防洪抗旱的责任和风险。要通过体制和机制创新，提高化解和承受洪水风险的能力。因此，要明确和落实政府及各部门、社会各行业承担的防汛抗旱责任，在依法完善各级政府行政首长
37、负责制、加强政府社会管理、公共服务职责的同时，整合利用社会资源，建立有效的防汛抗旱社会保障体系，尤其要鼓励、扶持开展水旱灾害保险研究，通过保险手段实现风险共担，增强公众抗御水旱灾害的能力。对各级防汛抗旱部门来说，特别要加强防汛抢险队伍和抗旱服务组织建设，加强管理和培训，加大技术与设备的投入，确保在抗御水旱灾害时能够召之即来，来之能战，战之能胜。4、建立健全的政策法规体系我国的防汛抗旱法制建设起步较晚，配套法规还很不完善，人们的法治意识还比较淡薄。各地要根据防汛抗旱工作实际需要，从法律、行政法规、部门规章和技术标准四个层次上，抓紧制订立法和制度建设的计划，并积极开展工作。当前，要通过修订和制定防
38、汛条例 、 抗旱条例 、洪水影响评价管理办法 、 蓄滞洪区管理条例等防汛抗旱法规，进一步明确和规范各级行政首长和相关政府部门在防汛抗旱工作中的管理权限、职责、任务和分工，建立工作评价和责任追究制度；推动洪泛区、蓄滞洪区、河道和防洪规划保留区的管理，规范经济社会发展的各项活动，减轻可能造成的灾害损失；规范汛期的工程抢险、防洪调度、救灾救助、防洪补偿、物资调运、宣传动员、灾害评价等行为，明确各类突发事件的处理工作程序；进一步规范台风和山洪灾害的防御工作；对已经正式实施的法律法规，要加强执法检查，维护法律的权威性和严肃性。5、建立先进的技术支撑体系长期以来，防汛调度主要是凭借人的经验，抗旱工作习惯于
39、应用传统手段，改革创新动力和接受新事物的能力还不够，从而使防汛抗旱新技术研究与应用总体上滞后，更缺乏国际交流合作。随着 “两个转变”的不断推进，防汛抗旱工作领域的拓展和工作要求的提高，必须加大新技术、新材料和新设备的研究应用，努力提高灾害预测预报、信息处理、调度指挥和灾后评价等方面的科技水平。因此，各地要从防汛抗旱的实际出发，把防汛抗旱指挥系统建设作为实现防汛抗旱指挥决策现代化的重要支撑，作为培养防汛抗旱高级人才的重要平台。要不断引进更新防汛抗旱应用技术，实现气象、水文监测预报现代化，实现信息资源共享，信息准确，反映灵敏，传输迅捷，以防汛抗旱基础信息的数字化为防汛抗旱调度决策科学化提供支撑，提
40、高指挥决策科学水平。要利用先进技术，制定水旱灾害评价指标体系和制度，对洪水和干旱的影响进行科学的评价，以技术设备的现代化推动防汛抗旱指挥调度决策的现代化。（三）需要澄清的几个问题1、强调防汛抗旱新思路，不要抛弃传统的成功经验和做法。中国几千年的文明史，从某种程度上讲，也是与水旱灾害作斗争的历史。国运的兴衰，老百姓的贫富，很大程度上取决于治水的成败。因此，长期以来我国积累了丰富的防汛抗旱经验，是中华民族的宝贵财富。有许多成功的经验和做法，我们仍然要很好地继承和发扬，绝不能简单地抛弃。推进“两个转变” ，实际上就是用科学发展观来审视传统的防洪抗旱方略，克服其局限性，传承优秀，采取工程与非工程措施兼
41、顾、控制基础上的管理、政府加法律等综合措施，科学调度洪水和抗旱，在保证安全的前提下，适度承担水旱风险，规范人类行为，达到人与自然和谐共处。2、强调洪水管理，不是否定控制洪水。控制洪水是洪水管理的一个重要方面。洪水管理以控制洪水为前提和基础，克服了单纯控制洪水的缺陷和不足。洪水管理既考虑了利用工程控制洪水，又避免单纯用工程控制洪水的局限性，从而采取全方位的管理措施规范人与水的关系，两者并非对立。一些地区现阶段防洪工程体系尚不完善，应加强防洪工程建设，提高洪水调控能力，这也是实现洪水管理的重要步骤。需要强调的是，这部分地区在完善防洪工程体系时，要在“两个转变”理念的指导下，完善工程规划，既要使防洪
42、工程达到规划设计的适度标准及合理功能，又要使工程建设为洪水管理奠定基础和条件，避免走回头路，避免重复建设。3、强调全面抗旱，不能削弱农业抗旱。目前，我国抗旱工作有三个“关键点”：重点在农村，因为农业是弱质产业，农民是弱势群体，即使是在城市化高度发展以后，确保农村群众饮水安全和国家粮食安全也是抗旱工作的重中之重；热点在城市，因为城市是一个地区政治、经济、文化的中心，人口密集，用水需求量大，对供水保证率、水质及水环境的要求高，一旦发生供水短缺，社会影响巨大；焦点在生态环境，要保证经济社会可持续发展，必须重视生态环境保护，目前生态抗旱正在越来越受到公众的关注。因此，全面抗旱要求在重视农业抗旱的同时，
43、更加科学理性地做好城市的生活、生产和生态等全方位的抗旱工作，实现水资源的合理开发、优化配置和高效利用。4、强调洪水资源化，不可忽视防洪安全。从总体上看，我国是一个水资源短缺的国家，开发利用洪水资源是新时期防洪保安全、抗旱保供水、生态保良好的必然选择。但是，洪水资源化只是洪水管理的一个方面而不是全部，决不能片面地认为洪水管理就是利用洪水资源。并且，洪水资源利用必须以确保工程安全为前提，我们要的是安全之后的洪水资源利用最大化，因此必须建立在科学调度的基础之上。实现洪水资源化，要采取工程、预报和调度等综合措施，要科学论证，依法按规审批，严格监督。5、大力推进“两个转变” ，不应搞一刀切。近几年来，两
44、个转变在我国已经有了众多实践，取得了重大成效。这些成效的取得归根结底就在于能立足中国国情，立足于省情，创造性解决我国或省（区、市）防汛抗旱中存在的实际问题。由于经济发展水平的差距，各地治水和水利工程建设所处的阶段不同，社会保障、社会管理等方面的水平不等，当前和今后一个时期，不同地区防汛抗旱所面临的任务和所要解决的问题也不同。各地要结合本地的实际大力推进两个转变，不应消极等待，要努力创造条件开展工作。对于经济发展水平较高，防御水旱灾害的工程和非工程体系相对完备的地区，要率先实现“两个转变” ，在全国起到示范和带头作用。对于基础条件一般和较差的地区，要选择突破口，要以“两个转变”的思路审视和指导我
45、们的各项工作，从建立“五大体系”和实现“五化”上制定计划和目标，逐步推进。总之，各地要从本地的实际出发，既不应毕其功于一役，也不能等待观望。要合理确定防汛抗旱工作目标和任务，同时提出分阶段实施方案。还需要强调指出的是，要想全面推进“两个转变” ，就需要让全社会都接受“两个转变” 。要使全社会接受“两个转变” ，首先各级防汛抗旱部门的同志必须对“两个转变”有正确的认识，要深刻理解和准确把握“两个转变”内涵和实质。其次，水利行业的转变是全社会转变的前提和基础，各级防汛抗旱部门要促进水利行业在水利规划、建设、管理和产业政策的制定等工作实践中体现和遵循“两个转变”理念。为此，各级防汛抗旱部门要加强宣传
46、，努力增强各级党委、政府对“两个转变”的认可度和重视度，努力提高公众特别是媒体对“两个转变”认知度和参与度，为全面推进“两个转变”创造良好的社会氛围。总之，推进“两个转变”一定要强调综合性，避免片面性；强调全局性，避免局限性；强调科学性，避免盲目性。要正确处理防汛与抗旱工作的关系，正确处理城市与农村的关系，正确处理经济建设与生态保护的关系，正确处理近期与长远的关系，努力提高防汛抗旱能力。三、认真做好 2005 年防汛抗旱工作当前，我国已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程的关键时期。在新的形势下，党中央、国务院和全社会对防汛抗旱工作提出了新的要求，主要体现在以下几个方面：一是树立
47、科学发展观，要求防汛抗旱工作更多关注人与自然的和谐。二是加强党的执政能力建设，要求我们必须努力减轻水旱灾害对经济社会的影响。三是依法行政，要求我们的各项工作必须有法可依、有法必依、违法必究。四是以人为本的理念，要求我们必须把确保人民生命安全放在各项工作的首位。五是问责制的建立和完善，我们肩负的责任更加重大。六是国家强调粮食安全和饮水安全，要求防汛抗旱工作必须有新思路。总之，大家一定要与时俱进，不断开拓创新，努力适应新形势对防汛抗旱工作的新要求。今年的防汛抗旱形势不容乐观。据中国气象局预测，今年春季我国新疆北部、甘肃西部、内蒙古东部、黑龙江西北部、河北东部、东北南部、江淮、江南和华南东部地区降雨
48、偏多，华北西部和西北东部可能有春旱发生。今年夏季，多雨地区将比 2004 年同期偏大，主要多雨带位置偏南，长江中下游以南部分地区有洪涝发生。华北南部、黄淮地区为少雨区，可能出现夏旱和伏旱。做好 2005 年的防汛抗旱工作，对于全面贯彻落实党的十六大和十六届四中全会精神，深化改革、扩大开放、促进发展具有十分重要的意义。因此，各级防汛抗旱部门要大力推进“两个转变” ，坚持依法行政，统一思想，转变观念，把握大局，求真务实，以人为本，克服麻痹思想和侥幸心理，立足于防大汛、抗大旱，早部署、争主动，扎实做好各项工作。2005 年防汛抗旱总的目标和要求是：确保大江大河、大型和重点中型水库、大中城市及重要设施
49、的防洪安全，确保城乡居民生活用水安全，努力满足生产和生态用水需求，最大限度减轻水旱灾害损失。各地要重点做好以下几项工作：（一）抓紧水毁工程修复和完成防汛应急工程建设去年一些地区出现严重的洪涝灾害，有关地区要切实加强领导，确定目标，落实责任，按期完成水毁修复任务。水毁修复和工程除险加固所需资金要及早优先安排到位，并加强督促检查。各地要坚持统一规划，加大投入，广泛发动群众，立足于防大汛、抗大洪，抓紧病险工程除险加固、度汛工程施工，尽快恢复和提高现有防洪工程的设防标准，提高防洪抗灾的能力。各地尤其要重视对病险水库的加固，避免出现垮坝事故。对汛前难以完成的工程，要制定应急度汛方案，落实有关措施，确保安全度汛。（二）切实落实防汛抗旱责任制依法行政是提高政府管理能力和水平的关键。各地要把完善各级防汛抗旱指挥部的应急反应和处置能力，作为落实责任制的重要内容。要继续贯彻落实国家防总印发的各级地方政府行政首长防汛抗旱职责 ，在总结经验的基础上，抓紧落实以行政首长负责制为主要内容的各项防汛抗旱责任制，进一步完善各项规章制度，把行政首长负责制贯穿到防汛抗旱工作的全过程。汛前要逐级公布辖区内江河、水库、城市、蓄滞洪区等行政首长防汛抗旱责任制名单，接受社会和群众的监督。防汛抗旱责任人要对防汛抗旱工作进行经常性督促检查，深入调查
