1、1二、安全生产形势严峻主要原因分析（一）“ 严不起来, 落实不下去” 的问题 任然突出。1、安全生产责任没有逐级落实。安全第一、预防为主、综合治理的方针在贯彻执行中打了折扣。在一些地方或企业中，安全生产仅仅停留在文件、会议和口号上，并未真正落实在具体工作中，口头上也讲以人为本、安全第一，但遇到实际问题就变成了以经济为本和成产第一，使政策执行力、抓安全工作的力度逐级递减。2、利益驱动，安全第二。在现实中，企业的产值或利润目标一般具有可预见性和可实现性，而事故的发生属于随机事件并表现不确定性，这两个特征容易使企业产生冒险动机和侥幸心理，错误认为只要效益上去，在安全上降低一些标准、减少一些投入，甚至
2、受到一些处罚，也是值得的。少数民营企业为获得高额利润，在时刻可能发生伤亡事故的情况下冒险组织生产。如 2005 年新疆发生的一起特大煤矿瓦斯爆炸事故，造成惨重伤亡，该矿原设计年生产能力 3 万吨，但发生事故时发现，仅上半年产量就达到近 18 万吨，严重超能力生产是导致事故的主要原因。3、法治不严，监管不力。近年来，我国安全生产监管体制多次变化，长期存在的政出多门、职能交叉等问题尚未完全解决，监管效率较低。另外，安全生产监管质量。还有少数领导干部和工作人员失职渎职，甚至贪赃枉法，充当非法违法企业的保护伞，社会反映强烈。2（二）基础薄弱制约安全生产。1、长期投入不足，欠账较多，造成企业安全生产实施
3、设备落后。一批老工业基地和大型国有企业，多年没有进行大得技术改造，生产工艺落后，设备陈旧老化甚至超期服役，在东北地区的一些老企业，解放前甚至伪满时期出厂的设备，如绞车、风机等仍在生产一线使用。随着城市化进程加快，一些原来位于郊区的工业危险设施，逐渐被包围在繁华宣市中，成为威胁公共安全的重大隐患。尤其是城乡结合部的小作坊数量众多、种类繁杂、安全基础极为薄弱。2、安全科技技术比较落后。主要反映在安全科技整体水平不高，投入不足，科研力量薄弱，技术与装备落后，安全技术标准和规范滞后等。一些重大的工业设施缺乏必要的监控系统，仅仅依靠人盯死防来保障安全。近年来，一些外国公司纷纷来我国投资化工企业，一些化工
4、园区相继立项和投入建设，其中许多是重大危险源。这些设施立项建设前，应首先进行安全评价和安全规划审查，但由于缺乏标准规范和科技支撑，很难严格执行。安全科技整体水平不高，科研力量薄弱，技术装备落后，安全技术标准和规范滞后等。一些重大的工业设施缺乏必要的监控系统， 仅仅依靠人盯死防来保障安全。随着我市化工产业千亿战略的实施，一些化工园区相继立项和投入建设，危化企业数量迅速扩张，其中许多是重大危险源。一些老旧的化工企业危险工艺生产装置的自动化改造进度缓慢，覆盖率有限。33、从业人员安全素质不能适应需要。最近几年，农村劳动力大量转移，进入矿山、建筑等高风险、重体力劳动行业和领域。全国 552 万煤矿职工
5、中，农民工约占半数，主要在井下一线工作，小煤矿从业人员几乎全部为农民工。3000 万建筑工人中，80%为农民工。据统计，在农民工中，文盲与半文盲占 7%，小学文化为29%，高中文化以上占 13%。政府和企业又没能及时对他们进行培训，违章指挥、违章作业和违反劳动纪律现象严重。据调查，90%以上的事故都是由“三违 ”引发。（三）宏观因素对安全生产具有深刻、长远影响。1、生产力水平与经济发展状况是事故与伤亡数量的基础。就一般规律而言，不同国家之间比较，生产力水平较低的国家伤亡事故风险相对高于水平高的国家。而分析一个国家的历史数据可以看出，经济发展水平较低的时期伤亡事故风险也高于经济发展水平高时期。2
6、、第二产业尤其是制造业比重的增加给安全生产带来巨大压力。随着我国经济高速发展，产业结构已经发生巨大的变化，尤其是第二产业在国民经济中占的比重逐年增加。第二产业增加值在 GDP 中得比重从 2000 年到 2005 年平均增幅在 10%以上，2005 年第二产业在国民经济中的比重近二分之一。发达国家的历史经验提示，在制造业高速发展时期，往往出现事故频率高，工伤死亡人数多的情况，随着第三产业比重相对增加，形势才逐渐有所改观。4随着经济高速发展，产业结构已经发生巨大的变化，尤其是第二产业在国民经济中占的比重逐年增加。2011 年第二产业在国民经济中的比重近二分之一。发达国家的历史经验提示，在制造业高
7、速发展时期，往往出现事故频率高，工伤死亡人数多的情况，随着第三产业比重相对增加，形势才逐渐有所改观。 3、经济总量扩大可能导致事故总量增加。2005 年，国内GDP 总量达到 182321 亿元，排名也由世界第六位 跃升为第五位。随着经济总量扩大，从事高风险作业的人数激增，生产过程中所产生的风险覆盖规模和强度的加大，从而导致事故增多和伤亡人数增加。4、工业高速发展时期，事故伤亡与经济增长率密切相关。对我国 50 年来有关数据统计分析表明，工伤事故死亡指数与 GDP增长幅度密切相关。当国民经济增长速度显著加快时，死亡人数指数也呈现明显上升，反之，也出现下降趋势。5、国家宏观干预作用巨大，但具有明
8、显滞后性。国家对安全生产形势的影响力主要反映在大政方针上，具体的包括法治、经济和行政管理三类主要措施，如在 20 世纪六十年代中期和九十年代后期两个伤亡事故较低的时期，都是国家从这三个方面加大了干预力度，才收到了明显的效果。但，这一系列宏观干预措施具有滞后性，有些重要的政策措施需要一段时间后才能显示出明显的效果。6、橙色 GDP 揭示的事故宏观动力学 规律。橙色 GDP 的提5出，其意义在于强调伤亡事故与经济发展的紧密联系和反馈性调控作用，从而有助于适应经济发展与社会和谐发展。以经济增长和事故风险为结点，把经济循环模式与事故风险动力这两个循环模型用闭路反馈联接起来，就会发现伤亡事故风险与经济增
9、长速度上所具有的关系（图 ）。一方面由于经济增长加速可能增加伤亡事故的风险，反过来伤亡事故风险又对经济增长产生负面影响。另一方面经济增长放缓，可能减小伤亡事故风险，而事故风险少又可对经济增长产生正面效应。橙色是通常使用的安全预警色，橙色 DGP 能够作为评价经济社会发展质 量的指标之一，同时也可以成为监测经济增长过热以及经济社会统筹失调的预警信号，有助于建立完善循环型社会的管理体系，也有利于实现循环经济的总体战略目标。-（图）-（四）安全生产历史阶段与特点。发达国家在经济发展过程中，其安全生产大致都经历了事故上升、高发，然后逐步稳定、下降这样一个过程，也都曾出现过死亡人数居高不下，特大事故频发
10、的情况。表现出工业化进程中安全生产阶段特征。安全生产的这种阶段性特点，揭示了安全生产与经济社会发展水平之间的内在联系。一个国家和地区的安全状况，客观上反应了该国家和地区经济社会阶段性发展水平。安全生产随着经济社会发展而发展，是一个普遍现象。研究发现，人均国内生产总值与事故死亡人数之间具有一定6的相关性。当人均国内生产总值处于快速增长的高位波动状态，我们把这个阶段称为生产安全事故的高风险期和易发期。所谓高风险是指潜在的不安全因素较多，重特大事故的风险较高和伤亡事故多发。美国、德国、英国、法国、和日本、等工业化国家的安全生产，也都经历了这样一过程。作为发展中国家的巴西和印度等正经历相似的时期。-图
11、 -但高风险并不必然等于事故高发频发，政府的强制性干预行为，可以明显减少事故多发的风险，使事故绝对的总量和相对数量都得以下降。同时，各国高风险所处的经济发展区间、经历的时间跨度也不尽相同：美国、英国的高风险期处于人均国内生产总值1000 至 3000 美元之间，时间跨度分别为 60 年和 70 年；日本的高风险期处于 1000 至 6000 美元之间，时间跨度 26 年。在我国社会主义初级阶段，经济高速发展与安全生产基础薄弱的矛盾十分尖锐，正处于各类事故多发的高风险期，即所谓安全生产初级阶段。应充分认识到安全生产工作的长期性、复杂性、艰巨性和反复性。三、加强安全生产工作的对策和建议（一）把安全
12、发展作为基本国策，建设安全保障型社会。严峻的安全形势不仅制约经济持续健康发展，同时影响社会和谐稳定乃至国家形象。和平建设时期，事故灾害是人民群众生命财产安全最主要的威胁。将安全生产作为基本国策之一，放在与资源、7环境同等重要的位置上，在建设资源节约型、环境友好型社会的同时，切实加强安全生产，努力建设安全保障型社会，有利于进一步动员全党、全社会高度重视安全生产工作，把安全第一、预防为主、综合治理的方针落到实处；有助于把安全生产纳入经济社会发展总体规划，推动安全生产与经济社会的同步协调发展；有助于促进各项治本之策的贯彻实施，抓紧解决影响安全生产的各类深层次、历史性问题，加快实现安全生产状况的根本好
13、转。坚持安全发展，更加彰显科学发展观以人为本的本质特征，增强执政党的凝聚力、号召力，提高各级政府在广大人名群众中的威信；可以更好地维护人民群众的生命安全和健康权益，使劳动者切实分享到改革开放带来的成果和感受到做国家主人翁应有的尊严。（二）严刑厉法，重典治乱。市场经济国家经验证明，在工业化过程中，健全的法治是从根本上解决安全生产问题的必由之路，而最直接和有效的战略是对企业实施强制性的执法监督，尤其是对风险程度高、事故隐患突出工作场所的严格检查，严肃处理。强制执法对提高企业安全水平，预防事故发生具有无可替代的重要作用，从大多数工业化国家发展模式来看，安全生产监管工作大致可分为自然本能、法治本能、自
14、我管理和团队文化四个主要历史阶段。目前我国企业的安全管理基本还处在法治监督的早期。这一时期的特点就是要求国家把强制性的执法监督和督促企业守法8作为安全生产最主要的工作基础和内容。法之威严，在于法之必行。普遍的违法行为一旦得不到纠正和惩处，则可能导致法不责众的后果，使法律形同虚设。安全生产领域法纪松弛由来已久，社会上对安全生产执法工作也有一些批评，认为失之于宽，失之于软。这种情况，固然与社会安全法制意识较为淡漠和现行法律法规不够健全有关，但根本上还是执法主体，包括政府部门和司法机关，依法履行职责存在工作不实和执法不严问题。建立健全地方党委和政府统一领导、相关职能部门和公检法、纪检监察机关共同参与
15、的联合执法机制，是扭转当前安全生产执法不力的有效措施，是我国安全生产工作一个特色。实践表明，联合执法符合国情和现阶段行政、司法等资源配置现状。联合执法机制可以有效打击非法违法行为，切实维护人民群众生命安全健康权益。另外，事故处理要坚持“四不放过” 原 则，其中很重要的就是要查明事故原因，落实整改措施。在事故查处中，一定要注重从制度和技术层面，深入分析事故成因，吸取教训，举一反三，为完善法规标准、改进技术提供参考，避免同类事故重复发生。（三）确保落实安全生产责任制。胡锦涛总书记在 3 月 27 日的讲话中强调指出，要“明确责任，落实责任，是加 强安全生产工作的根本途径”， “要采取 综合措施，确
16、保政府承担起安全生 产监管的职责，确保企业承担起安全生产责任主体的职责，确保安全生9产监管部门承担起安全生产监管的职责。温家宝总理在十届全国人大四次会议上强调，各级政府要把安全生产摆在更加重要的位置，主要领导亲自抓、负总责，强化企业安全生产主体责任，层层落实安全生产责任制。多年的实践证明：安全生产必须落实责任、追究责任、严格考核。政府是监管主体，企业是责任主体，两个负责制相辅相成，缺一不可。作为企业中直接掌握决策权法定代表人，必须负起责任，确保企业安全状况下生产，确保职工生命与健康的基本权益不受到伤害，也必须确保企业的生产活动不能危机到企业周围公众的安全。（四）提倡以人为本的安全文化，实施全民
17、安全素质工程。提高全民安全素质，是安全生产工作中最重要也是最艰苦的基础建设。1、宣传普及法律和安全知识。宣传部门、文化机构和各类媒体应以宣传党和国家安全生产方针政策、普及安全知识为己任，在全社会培育以人为本的安全价值观，营造关爱生命、关爱安全的舆论氛围。2、强制性进行安全技能培训。按照安全生产法的要求，对企业主要负责人、安全生产管理人员和从业人员进行安全培训，作为企业生产经营活动的许可条件; 严格对高危行业从业人员和特种作业人员的培训和考核，只有取得相应资格证书后，才能任职和上岗作业。把安全技能培训纳入农民工就业技能培训中，保证培训课时、效果。从生产一线选送优秀员工进行脱产培训和进10修，结业
18、后充任车间班组安全生产骨干。3、加强安全生产的舆论监督和社会监督。媒体有责任在揭露安全生产领域各种非法、违法行为和及时曝光重特大事故的同时，还要坚持对安全生产工作的正面宣传报道，鼓舞人和增强信心。4、发挥工会等群众团体的作用，保证劳动者安全健康权益。组织职工群众参与和监督企业安全工作，依法维护自身安全健康权益。职工群众在发现安全隐患后，有检举揭发权;在危及安全情况下，有拒接作业权；发生事故后，有索取赔偿权。5、建设企业安全文化。把安全文化落实在企业两个文明建设和经营管理各个环节。推动企业采用现代安全生产管理理念和方法，坚持安全第一，生产第二的原则，逐渐建立自我约束、持续改进的安全生产长效机制。
19、（五）依靠科技进步，促进我国安全生产水平的提高。加强对安全生产领域科技投入，以科技创新推动安全生产的发展，引进、推广国内外先进的安全生产技术和管理方法，重点解决我国重大危险源监测和重大事故隐患治理中得技术关键，促进安全生产领域科技成果的推广应用和产业化，培育和发展安全生产产业。（六）加强我国应急体系建设。十五期间，我国应急管理工作取得了显著成绩，以“一案三制” 建设为核心，有力推 进了我国应急体系建设，从整体上提高了各级政府应对突发事件的意识和能力。但由于我国应急管理薄弱，许多重要工作都急需进一步改进和完善：一是要加强各级政府专职应急管理部门建设；二是应合11理定位和建设应急管理体系；三是逐步
20、建立标准化的国家突发事件应急管理体系；四是形成以城市为节点的扁平化应急管理网络；五是进一步深化突发公共事件应急预案编制工作；六是注意加强培养专业化应急管理队伍；七是加强应急信息技术建设；八是大力加强公共应急知识普及教育与宣传；九是尽快制定和完善重大突发事件应急管理法规及体系。由于在我国各类重特大事故发生频率较高，因此加强应急体系建设对减少事故后果的意义就更显突出和重要。2004 年国务院作出的决定，在全面分析我国安全生产现状和发展趋势的基础上，提出了三个阶段性目标：到 2007 年，全国安全生产状况稳定好转；到 2010 年，全国安全生产状况明显好转；力争到 2020 年，我国全国安全生产状况实现根本性好转。按照目前的发展态势，虽然困难很多，但只要我们扎实工作、不懈努力，上述目标应该能够达到。
