1、1“节能减排”辨正彭传圣我国从“十一五”开始强化节能减排工作，2006 年 6 月正式公布的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出了“十一五”期间单位国内生产总值（GDP）能耗降低 20%左右，主要污染物排放总量减少 10%的约束性指标。随着我国应对气候变化工作深入开展的需要，2007 年 6 月发布了中国应对气候变化国家方案 ，主要目标之一是控制温室气体排放，提出了“十一五”期间，实现单位国内生产总值能耗降低 20%左右，相应减缓 CO2排放的指标。经过全社会的努力， “十一五”期间，全国单位 GDP 能耗下降了19.1%，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了 14.29%和12.
2、45%，实现了节能减排和控制温室气体的规划目标。尽管节能减排已经深入人心，但是因为温室气体控制主要通过节能减排的手段实现，在实际工作中，仍然存在混淆节能减排以及控制温室气体排放各自内涵的情况，可能因此会造成实际工作上的偏差。“节能减排”正解现行中华人民共和国节约能源法明确“节能”的内涵是指“加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源” ，采取管理完善、技术应用和结构优化等措施，达到减少能源使用、提高能源效率的目的。2“减排”的内涵目前没有法律明确，但是在国务院发布的规范性文件中
3、也是明确的。2007 年 5 月发布的国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知 （国发200715 号）提出的减排目标是“十一五期间，主要污染物排放总量减少 10，到 2010 年，二氧化硫排放量由 2005 年的 2549 万吨减少到 2295 万吨，化学需氧量（COD）由 1414 万吨减少到 1273 万吨；全国设市城市污水处理率不低于 70，工业固体废物综合利用率达到 60以上” ；2011 年 8月国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知（国发201126 号）提出的减排目标是“十二五”期间“全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在 2347.6 万吨、2086.4
4、万吨，比 2010 年的 2551.7 万吨、2267.8 万吨分别下降 8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在 238.0 万吨、2046.2 万吨，比 2010 年的 264.4 万吨、2273.6 万吨分别下降 10%”。由此，可以确定国务院所说的“减排”就是指减少废弃物和环境有害物排放，属于环境保护的范畴，因此，上述“减排”目标在 2011 年 12 月国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知 （国发201142 号）中再次重复强调。温室气体指的是大气中能吸收地面反射的太阳辐射，并重新发射辐射的一些气体，有 30 多种。 联合国气候变化框架公约的京都议定书针对的温室气体，主要
5、指 CO2、 甲 烷 、 氧 化 亚 氮 、 氢 氟 碳化 物 、 全 氟 化 碳 和 六 氟 化 硫 ， 其 中 对 气 候 变 化 影 响 最 大 的 是 CO2。控制温室气体排放，主要指控制 CO2的排放，CO 2并 不 是 污 染 物 （ 污3染 物 专 指 由 于 人 类 的 活 动 进 入 环 境 ， 使 环 境 正 常 组 成 和 性 质 发 生 改变 ， 直 接 或 者 间 接 有 害 于 生 物 和 人 类 的 物 质 ） 。 国 务 院 在 2009年 11 月 正 式 提 出 2020 年 我 国 单 位 GDP 二 氧 化 碳 排 放 比 2005 年 下降 40 -4
6、5 的 发 展 目 标 ， 2011 年 12 月 国 务 院 关 于 印 发 “十 二五 ”控 制 温 室 气 体 排 放 工 作 方 案 的 通 知 （ 国 发 2011 41 号 ）明 确 提 出 了 “大 幅 度 降 低 单 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 ， 到2015 年 全 国 单 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 比 2010 年 下 降 17%。控 制 非 能 源 活 动 二 氧 化 碳 排 放 和 甲 烷 、 氧 化 亚 氮 、 氢 氟 碳 化 物 、 全氟 化 碳 、 六 氟 化 硫 等 温 室 气 体 排 放 取 得 成 效 ”的
7、控 制 温 室 气 体 排放 目 标 。“节能减排”偏误交通运输业能耗大， 也 是 全 社 会 石 油 消 费 的 主 要 行 业 ， 是 节 能减 排 和 控 制 温 室 气 体 排 放 的 主 要 领 域 ， “十 一 五 ”节 能 工 作 取 得显 著 成 就 ， “十 一 五 ”期 间 ， 全 国 营 运 车 、 船 单 位 运 输 周 转 量 能 耗 、港 口 生 产 综 合 单 耗 分 别 下 降 了 5%、 7%和 4%， 也 为 减 排 和 控 制 温 室气 体 排 放 做 出 了 应 有 的 贡 献 。 但 是 目 前 对 “节 能 减 排 ”内 涵 还 存在 认 识 上 的
8、 偏 误 ， 主 要 体 现 在 ：2011 年 6 月 发 布 的 关 于 印 发 公 路 水 路 交 通 运 输 节 能 减 排“十 二 五 ”规 划 的 通 知 (交 政 法 发 2011315 号 )提 出 的 能 源 强 度和 CO2排 放 强 度 2 个 节 能 减 排 主 要 指 标 ， 将 “节 能 减 排 ”的 “排放 ”理 解 成 了 “控 制 温 室 气 体 排 放 ”。2011 年 8 月 31 日 关 于 印 发 “十 二 五 ”水 运 节 能 减 排 总 体 推4进 实 施 方 案 的 通 知 （ 交 水 发 2011474 号 ） 中 的 实 施 方 案 是 为落
9、 实 公 路 水 路 交 通 运 输 节 能 减 排 “十 二 五 ”规 划 确 定 的 水 运节 能 减 排 总 体 目 标 而 编 制 的 ， “节 能 减 排 ”的 内 涵 基 本 延 续 了 公 路 水 路 交 通 运 输 节 能 减 排 “十 二 五 ”规 划 ， 不 过 ， “减 排 ”的 内 容 也 包 括 散 货 码 头 粉 尘 防 治 ， 这 一 部 分 倒 是 与 国 家 的 “减 排 ”内 涵 一 致 。2012 年 1 月 关 于 印 发 公 路 水 路 交 通 运 输 环 境 保 护 “十 二 五 ”发 展 规 划 的 通 知 （ 交 规 划 发 201218 号 ）
10、 提 出 的 环 境 保 护 目 标是 “高 等 级 公 路 和 沿 海 、 内 河 主 要 港 口 的 污 水 、 废 气 等 污 染 物 基 本实 现 达 标 排 放 ， 噪 声 污 染 得 到 有 效 控 制 ； 营 运 车 辆 单 位 运 输 周 转 量的 碳 排 放 量 比 2005 年 降 低 11%， 营 运 船 舶 单 位 运 输 周 转 量 的 碳 排放 量 比 2005 年 降 低 16%； 化 学 需 氧 量 、 总 悬 浮 颗 粒 物 等 主 要 污 染物 排 放 强 度 比 十 一 五 末 降 低 20%； 交 通 基 础 设 施 施 工 污 水 、 内河 港 口 生
11、 产 污 水 、 散 货 码 头 粉 尘 等 行 业 环 保 的 薄 弱 环 节 得 到 有 效 改善 ， 港 区 和 路 域 环 境 质 量 明 显 好 转 ”， 根 据 交 通 运 输 部 的 职 能 涉及 “减 排 ”的 要 求 得 以 落 实 ， 但 是 却 将 与 环 境 保 护 不 直 接 相 关 的“控 制 温 室 气 体 排 放 ”也 纳 入 到 了 环 境 保 护 的 范 畴 。“节能减排”偏误可能导致的问题“节 能 减 排 ”偏 误 在 实 际 工 作 中 可 能 导 致 如 下 问 题 ：节 约 资 源 和 环 境 保 护 是 我 国 的 基 本 国 策 ， 节 能 减
12、排 要 求 对 应 着资 源 节 约 型 、 环 境 友 好 型 社 会 的 建 设 ， “控 制 温 室 气 体 排 放 ”属于 国 际 关 注 的 焦 点 ， 还 牵 涉 到 “共 同 但 有 区 别 ”的 原 则 的 实 施 ，5在 当 前 阶 段 还 不 可 能 上 升 到 基 本 国 策 的 层 次 ， 对 这 2 项 工 作 的 认识 不 应 等 量 齐 观 。国 家 对 开 展 “节 能 减 排 ”和 “控 制 温 室 气 体 排 放 ”2 项 工 作 的要 求 并 不 完 全 一 样 ， 如 “节 能 减 排 ”要 求 “形 成 政 府 为 主 导 、 企业 为 主 体 、 市
13、 场 有 效 驱 动 、 全 社 会 共 同 参 与 的 推 进 节 能 减 排 工 作 格局 ”， 强 调 “综 合 运 用 经 济 、 法 律 、 技 术 和 必 要 的 行 政 手 段 ”发挥 政 府 的 主 导 作 用 ， 提 出 运 用 激 励 约 束 机 制 ； “控 制 温 室 气 体 排放 ”要 求 “充 分 发 挥 市 场 机 制 作 用 ， 增 强 企 业 和 社 会 各 界 控 制 温 室气 体 排 放 的 意 识 和 自 觉 性 ， 形 成 以 政 府 为 主 导 、 企 业 为 主 体 、 全 社会 广 泛 参 与 的 控 制 温 室 气 体 排 放 工 作 格 局
14、”， 在 当 前 情 况 下 并 没有 强 调 政 府 发 挥 主 导 作 用 的 手 段 运 用 ， 提 出 “建 立 自 愿 减 排 交 易机 制 ”。 将 “控 制 温 室 气 体 排 放 ”当 成 “减 排 ”处 理 ， 会 额 外 提高 前 者 的 实 施 工 作 强 度 。“十 二 五 ”期 间 中 央 财 政 从 一 般 预 算 资 金 和 车 辆 购 置 税 交 通 专项 资 金 中 安 排 资 金 用 于 支 持 公 路 水 路 交 通 运 输 节 能 减 排 ， 这 类 节能 减 排 专 项 资 金 在 行 业 的 实 际 运 用 范 围 可 能 会 因 为 行 业 “节
15、能 减排 ”偏 误 而 有 所 偏 差 。目 前 ， 交 通 运 输 企 业 向 国 家 和 地 方 多 部 门 报 送 有 关 节 能 减 排 的统 计 数 据 ， 各 部 门 “节 能 减 排 ”偏 误 可 能 或 给 企 业 带 来 不 必 要 的麻 烦 或 者 会 因 为 实 际 统 计 口 径 差 异 导 致 数 据 失 真 。当 前 国 务 院 节 能 减 排 和 控 制 温 室 气 体 的 职 能 明 确 ， 国 家 发 展 改革 委 员 会 作 为 2 项 工 作 的 管 理 部 门 ， 资 源 节 约 和 环 境 保 护 司 和 应6对 气 候 变 化 司 分 别 管 理 对 应 的 工 作 ， 部 门 “节 能 减 排 ”偏 误 会 使相 关 工 作 管 理 职 能 交 叉 或 者 重 叠 。
