1、1中央政府组织及其构造比较国家的行政组织通常称为中央政府，包括全部中央行政机关在内。这是指狭义的中央政府，不包括立法部门和司法部门。法国行政法学按照行政主体的类型讨论行政组织，称中央政府为国家行政组织。美国由于采取联邦制的国家形式，区分中央政府为联邦政府和州政府，州政府是州级的中央政府，不是地方政府，中央政府管辖的范围遍及全国。中央政府一般设在首都，但不一定全部机关都在首都，首都以外的行政机关，如果它们的管辖范围包括全国领土在内，也是中央行政机关。首都内部的行政机关，如果只代表首都地区进行活动，管辖范围限于首都地区时，属于地方团体的行政机关，不是中央行政机关。例如巴黎省政府，伦敦市政府，哥伦比
2、亚特区政府，虽设在首都，但不是中央行政机关。中央行政机关一般包括国家元首、政府首脑、中央各部或委员会，以及某些独立的机构和咨询机构。中央行政机关的特点是同时具有政治权力和行政权力，不仅管理日常的行政事务，而且决定国家的重大政策。国家以外的行政机关不能具有政治权力。中央行政机关的地位和重要性超过其他行政机关。重要中央行政机关活动的原则、组织原则、主要权力，一般规定在宪法中。2一、法国的国家行政组织 3（一）总统 31.总统的职位 .32.总统的权力 .43.总统府 .5（二）总理 61.总理的职位 .62.总理的权力 .73.总理府 .8（三）总统和总理的关系 8（四）部长 91.部的设置 .9
3、2.部长的地位和权力 .93.部的组织 .10（五）重要的咨询机构 11二、英国的中央政府 12（一）英王和枢密院 131.英王的地位和权力 .132.枢密院 .13（二）内阁和首相 141.内阁的组织 .142.内阁的职权 .1533.首相的权力 .15（三）部长和部 161.部长的权力和限制 .162.部的组织 .16（四）咨询机构 171.皇家委员会和部委员会 .172.咨询委员会 .17三、美国联邦政府 18（一）总统 181.总统的职位 .182.总统的权力 .20（二）总统的执行机构 231.组织 .232.白宫办公厅 .23（三）内阁 241.组织 .242.内层内阁和内阁顾问会
4、 .24（四）部 251.部的作用和设立 .252.部的组织 .253.部长的权力 .26（五）独立规制委员会 261.种类 .2642.组织和规制方法 .27四、西方国家政府机构“大部制”改革的实践及启示 27（一）英 国 28（二）美国 29（三）澳大利亚 30（四）日本 30（五）启示 31一、法国的国家行政组织（一）总统1.总统的职位总统是国家的元首，对外代表国家。总统的地位和职权规定在宪法第5 条到第 19 条中。宪法原来规定总统由国会议员、省议会议员、海外领地议会议员，以及市镇议会代表组成选举团选举产生。1962 年的修正案规定总统由全体国民普选产生，提高总统作为全国人民代表的政治
5、责任，使总统对于议会没有任何依赖关系。 宪法第 19 条规定总统的命令除少数情况不需要总理副署外，其余由总理和有关的部长副署，政治责任由总理和有关的部长负担。 1总统不对议会负责，但议会可以对执行总统政策的政府通过不信任案，间接追问总统的责任。在 1958 年宪法下，不信任案很难成立。总统对执行职务的行为不负民事责任，受害人只能请求国家赔偿。除叛国罪外，总统对执行职务的行为也不负刑事责任。总统选举采两轮多数单记名投票制，任期 7 年，不论由于任何原因总统缺位时，或者由政府提出，经宪法委员会以绝对多数确认总统不能行使职权时，1 胡建淼：外国宪法：法规及评述 ，北京大学出版社 2004 年版，第
6、285 页。5总统职位暂时由参议院议长代理。 2如参议院议长因故不能行使职权时，由政府代理。这时，除有不可抗力情况外，应在 20 日到 35 日期间举行新总统选举。代理总统不能行使宪法第 11 条和第 12 条的职权。 宪法第 49 条、第 50条和第 89 条暂不实施。2.总统的权力宪法规定总统具有以下各种权力：监督宪法的遵守，人民总理和政府成员，任命国家行政人员，主持部长会议，签署部长会议决定的法令和命令，仲裁政府各部门不同的意见，公布法律，要求议会复议某项法律，把某些法律草案和条约草案提交公民复决，召集和结束议会的特别会议，解散国民议会，委派驻外的公使和大使，接受外国的大使和公使，签订和
7、批准条约，作为军队的最高统帅，主持最高国防会议，在国家处于危急情况时采取必要的措施，对全国发表公告，对议会致送咨文陈述意见，赦免犯罪，建议修改宪法，人民宪法委员会主席和部分成员，请求宪法委员会审查法律是否违宪。总统在行使这些权力时，有时单独决定，不用参考其他机关意见。这是总统专有的权限。有时需要总理副署，有时必须咨询其他机关意见。这是总统专有的权限。有时需要总理副署，有时必须咨询其他机关意见，最后决定仍由总统作出。总统具有广泛的政治权力和行政权力，并且实际行使这些权力。这是法国现行中央行政组织和第三、第四共和时代的不同。上述总统权限中，有些属于宪法范畴。就行政法领域而言，下列几种权力，特别重要
8、：（1）签署部长会议决定的法令和命令权宪法第 9 规定总统主持部长会议。第 13 条规定总统签署部长会议讨论的法令和决定。总统通过这两项规定，取得广泛的制定行政法规的权力。因为一切法令必须由部长会议讨论和决定，重要的政治问题和行政问题都由部长会议讨论和决定。总统主持部长会议对会议中的决定起决定性的作用。制定法规的权力虽然原则上属于总理。总统由于主持部长会议，因此几乎一切重要的行政法规都是根据总统的意见制定。最高行政法院甚至认为总统制定的法规没有2 王名扬：法国行政法 ，北京大学出版社 2007 年版，第 125 页。6经过部长会议的讨论，如果有总理和有关部长的副署，也能成立。（2）任命高级公务
9、员的权力宪法第 13 条规定总统任命国家的文职和武职官员，同时列举大量高级官员必须由部长会议决定人民。1958 年 11 月 28 日关于任命文武官员的法令又补充一些由部长会议任命的官员和由总统直接任命的官员。这些都是职位较高的官员，必须由总统任命。其他官员的任命，根据宪法第 13 条和 1958年法令第 3 条和第 4 条的规定，由总统委托总理和法令规定的其他官员行使。（3）采取紧急情况所必要的措施权宪法第 16 条规定：“在共和国体制，民族独立，领土完整或国际关系的履行受到严重和直接的威胁，并当宪法规定的公共权力的正常运行遇到阻碍时，总统在同总理，两院议长，宪法委员会主席正式磋商后，根据情
10、势采取必要的措施” 。这是在紧急情况下宪法授予总统的特别权力。总统根据这个条文所采取的措施包括立法权和行政权在内。总统采取紧急措施的权力，虽然必须和其他机关磋商，其他机关的意见对总统没有拘束力，一切措施由总统决定。总统实际上暂时取得独裁者的地位。3.总统府总统府是总统行使职权的办事机构，以总统的名义执行总统职权范围内的事务。也是总统的幕僚，为总统提供意见。随着总统职权的加强，总统府的规模逐渐扩大，但其组织灵活，没有固定的结构。一般有下列单位：（1）办公厅处理总统府内部的管理工作。例如总统府的人事管理，预算管理，总统的包围，和外界的联系，工作的安排等，都由办公厅管理，由办公长官主持。其他工作人员
11、中，可能包括若干专业特派员，监视各部的工作。（2）秘书处协助总统处理政治问题，监督总统府的全部工作。秘书长是总统的主要合作者，地位很高。他和总理级各部部长保持联系，可以批阅送达总统的公事文件。秘书处的工作人员有技术顾问和特派员。7以上两个单位是总统府的核心组织。它们之间的工作划分不是十分清楚，可以随时变动。除此之外，总统府还可能包括：（1） 特别顾问就某一方面问题，向总统提供意见，或作为总统的代言人，是总统所信赖的专家。他们的职称有时是顾问，有时是特派员。（2） 私人秘书主要从事事务性工作。他们的政治影响取决于和总统的关系。（3） 参军处向总统提供军事情报，起草军事决定。准备最高国防会议议程。
12、工作人员来自三军高级军官。总统府的职员由总统任命，任期长短全凭总统意志而定。他们大都从其他机关借调而来，仍在原单位领取薪俸，以节省总统府的开支。总统作决定所需要的文书档案由总理和有关的部供给，以简化总统府的组织和节省经费。 3（二）总理1.总理的职位总理由总统任命，宪法对总理的人选没有规定任何限制。总理和部长联合称为政府，总理是政府的首脑，代表政府对议会负责。部长人选由总理提名总统任命，宪法规定政府成员不得兼任议员，以保持政府的稳定。这是对第三共和、第四共和制度的改变，也和其他议会制政府不同。总理协调和监督各部的活动，但不是部长的上级机关，不能取消或改变部长的决定。总理是部长中的首席部长，总理
13、一般是议会中多数党的领袖，具有比部长更优越的地位。总理和部长联合，在总统的主持下举行部长会议，这是宪法规定的政府结构。总理和部长联合，在总理的主持下举行会议，习惯上称3 【法】让.里韦罗、让.瓦利纳：法国行政法 ，商务印书馆出版 2008 年版，第 356 页。8为内阁会议。这是宪法所未规定也未禁止的非正式会议。内阁会议的作用随政治情况而不同，在总统有议会多数党或选民多数支持时，内阁会议不能发生作用，很少举行。和几个部有关的问题，可在总理或总理的主持下，举行部际会议。2.总理的权力总理的权力和总统一样，包括政治的和行政的两个方面。就行政权力而言，主要规定在宪法第 20 条和第 21 条中。 宪
14、法第 20 条规定政府决定并执行国家的政策，掌握行政机构和武装力量，并依宪法第 49 条和第 50 条的规定对议会负责。这条规定是第三共和与第四共和以来，议会制政府的继续。条文中使用政府一词是指总理和全体部长而言。 宪法第 21 条规定总理领导政府的活动，确认总理是政府的首脑，政府的权力在总理的领导下行使，政府的决定用总理的命令发表，政府的权力实际上是由总理行使的权力。自从 1962年总统直接民选以后， 宪法第 20 条的效果很难确定。总理除行使政府的权力以外， 宪法第 21 条还规定了总理作为行政首脑所具有的权力。总理负责国防，确保法律的执行。根据这条规定，总理为了保护国家，执行政策和法律，
15、有权使用军队和警察。这两项权力虽然重要，但不是经常行使的权力。就经常行使的行政权力而言，下列两种权力极为重要：（1）制度条例权制定条例是行政活动最主要的方式。法国宪法划分议会的立法权和行政部门的条例权。属于条例范围内的事项，行政部门可以制度自主的条例，不用议会授权。制定条例的权力，根据宪法原则上属于总理，不属于总统。但总统根据宪法第 13 条的规定，对部长会议讨论并决定的事项，和用法令规定的事项具有有限的制度条例的权力，其余广泛的制定条例的权力属于总理。（2）任命文武官员权宪法在两个条文中规定任命权。第 21 条规定总理任命文武官员。第 13 条规定总统任命行政人员和军事人员。总统和总理根据宪
16、法规定都有任命文武官员的权力。总理的任免权受宪法第 13 条的限制，任命官员的权力原则上属于总统。但宪法第 13 条和 1958 年 11 月 28 日关于任命文武官员的法令规9定，除必须由部长会议决定的官员，或法律特别指明由总统任命的官员外，其他官员的人民，总统可以委托总理行使。对于低级官员的任命，法律往往规定由部长或其他机关行使。3.总理府总理府是辅助总理行使职权的机关，也包括某些受总理直接领导有独立的职权而附属于总理府的机关在内。主要有以下几个组织：（1）办公厅办公厅是总理的亲信，监督各部的工作，负责同总统府的办公厅保持联系。办公厅中包括人数较多的技术顾问、特派员、专员。每一技术顾问监督
17、某一方面的工作，可能包括几个部在内。（2）政府秘书处政府秘书处的性质和办公厅不同。办公厅具有附属于总理个人的性质，政府秘书处具有为总理公职服务的行政机关性质。政府秘书处内包括很多工作单位。重要的工作单位有：法制局，制定行政法规，监督政府全部行政活动；行政和财政局，负责总理府的财政和行政管理；文书资料局，负责文献资料的收集和研究；新闻局负责发布新闻。 4政府秘书处准备部长会议的议事日程和制作记录，负责政府和议会的联系，向议会提交政府的法律草案，拟定议会的议事日程，和总统府的秘书处保持密切的联系，是总理进行活动的重要行政工具。（3）国防秘书处宪法第 21 条规定总理负责国防。国防秘书处付诸总理处理
18、国防事务。国防秘书处不由总理府秘书处领导，而受国防部的支配。（4）附属于总理府的专业行政机关某些行政机关由于具有跨部性质，或由于历史原因及技术原因，由总理负责领导，附属于总理府内。例如国家行政学院，行政和公务员管理总署等。它们随时可以组成为一部。4 10（三）总统和总理的关系总理由总统任命，然而总统不是总理的上级长官，对总理没有层级指挥权，也不能取消总理的决定。宪法规定总统和总理同时具有最高的政治权力和行政权力，在各自的范围内，一方不受另一方的干涉。 宪法第 20 条规定政府决定并执行国家政策，并对议会负责。根据这条规定，政府具有最高的政策决定权力，总理是政府的首脑，领导政府活动，实际上是总理
19、具有最高的政策决定权力。但宪法第 5 条又规定，总统具有进行仲裁保证公共权力正常行使的权力。根据这条规定，总统具有最高的政策决定权力。总统和总理二者都可以根据宪法，主张最高的政策决定权力。 5（四）部长中央政府的行政事务，根据性质的不同分配到各部执行。部长是专门的行政机关，负责某一方面的行政事务，和总统及总理不一样。总统和总理是普通的行政机关，掌握全面性行政事务。1.部的设置部的设立、废除和职务分配，属于条例范围内的事项，不用法律规定。法国在这点上和英美不同。英国行政部的设立必须用法律规定，已经存在的部的合并、废除或变更，不需要立法手续。美国也是如此。新部的设立由法律规定，但国会可以在机构改组
20、法中，授权总统合并旧部，设立新部。在法国设立部的条例，应遵守宪法中关于划分条例和法律权限的规定。设立部的条例中不能规定公民的基本自由，限制公民的财产，规定刑罚和征税等。也不能规定有关国防、教育、劳动权和社会安全的原则。这些属于法律范围的实体法上事项，必须由法律或根据法律的授权，才能规定。2.部长的地位和权力（1）部长的地位5 王名扬：比较行政法 ，北京大学出版社 2006 年版，第 127 页。11部长由总理提名总统任命，部长和总理共同组成政府，部长的人选主要考虑政治因素，随政府的改组而进退。部长的法律地位相同，政治地位和名称不一样。按其政治地位的高低排列如下：国务部长。是一种荣誉头衔，政治地
21、位最高，只在人事安排有需要时才设置。大都由政党领袖或重要的政治人物，例如过去的总理等担任，以加强政府的政治力量。国务部长可以不管部务，专门处理政治性问题，或者管理一个重要的部。部长。是政府的主要成员，同时具有政治地位和行政地位，对政策问题负政治责任，对行政问题负法律责任。1958 年宪法规定部长不能兼任议员，以保持政府的稳定性。部长级代表。地位比一般部长低。由年龄较轻或资历较浅而具有部长地位的人担任，主管一个小部，或技术性高的部。国务秘书。地位比部长低。法国有三种国务秘书：一是主管一个部的国务秘书。对属于该部范围内公务有管辖权。在部长会议讨论和他所领导的部有关的事务时，可以出席部长会议。二是总
22、理府内的国务秘书。总理可以把附属于总理府内的专业行政机关安排由一个国务秘书负责，其政治地位比前一类国务秘书略低。三是部内的国务秘书。一个大部事务太多，可以设立一个或几个国务秘书，分担一部分事务。政治地位低于前两种国务秘书，相当于副部长的地位。（2）部长的权力部长的权力可以分为政治权力和行政权两个方面。政治权力是参加部长会议，讨论政府的大政方针，并就自己主管部的事务提出政策方案，供部长会议讨论。总理所作出的决定，在必要时，由执行的部长副署。3.部的组织部的组织由法规规定。在法规不完备时，部长作为公务机关长官，在不违反法律和法规的范围内，可以指定规章补充。各部由任期不定的政务官和地位相当稳定的业务
23、官组成。政务官负领导责任，业务官负准备和执行责任，业务12官根据工作的性质分配于不同的单位。由于业务官的地位稳定，不论上层政治如何变动，各部的行政能够保持一致。部的基本结构如下：（1）部长部长是部的领导机构。没有固定的任期。随政府的改组而进退，管理部内人数众多的公职人员。对主管的公务政治责任和行政责任。（2）部长办公厅部长办公厅是辅助部长执行职务的机构。人员由部长自由任命和解职。是部长的亲信，随部长的离职而离职。包括办公厅长官、技术顾问、特派员、私人秘书等职员。办公厅的主要任务是向部长汇报部内情况，供部长咨询，提出建议，监督和协调部内各单位的工作，保持和其他部长办公厅及外界的联系。（3）秘书长
24、秘书长的职务各部不同，通常是领导部内某些特别重要的工作，地位比一般司局长告。很多部中不设秘书长职位。（4）业务单位业务组织按其作用的不同，可以分为两类：一是从事各部专业活动的组织，二是对专业活动提供辅助服务的后勤组织。（5）视察机构绝大部分部内设有一个视察或监督机构，直接受部长领导。视察各部设在外地的机构，或受各部监督的公务法人及团体的活动，并向部长提出报告，作为部长行使监督权和进行改革的参考。（6）地方上的分支机构各部为了在全国范围内执行职务，大都在地方上设立分支机构。（五）重要的咨询机构法国中央各部大都设有一个或几个咨询机构。有的咨询机构可能同时属于几个部，或附属于总理府。咨询机构的组织、
25、活动和重要性相差很大。除经常13性的咨询机构以外，还有临时性的咨询机构。例如政府为了进行某种改革，处理一个调查和研究委员会，提出报告，供政府作决定时参考。在众多的咨询机构中，有两个咨询机构由于其作用重要而规定在宪法中，值得特别提出。它们分别是最高行政法院和经济社会委员会。1.最高行政法院最高行政法院成立于 1799 年。正式名称是国家参事院。它的职务是在政府提出法律草案，或制定行政条例时，和解决行政争端时，为行政首脑提供意见，完全是一个咨询机构。国家参事院根据其任务分为两大部门，即行政组和诉讼组。诉讼组后来发展到能够对行政案件独立作出决定，成为最高行政法院。行政组仍然保持自其成立以来的咨询作用
26、。最高行政法院的咨询作用规定在宪法和法律之中。 宪法第 39 条规定政府向议会提出法律草案，必须咨询最高行政法院的意见。第 38 条规定政府依议会授权以法令形式规定属于法律范围内的事物时，必须咨询最高行政法院的意见。第 37 条规定属于条例范围内的事务，如果在 1958 年宪法实施以前，已由法律规定，政府想用条例改变这个法律时，也必须咨询最高行政法院的意见。除抽象的行为以外，有时法律规定政府采取某种具体行为，也必须咨询最高行政法院的意见。除法律规定的事项以外，政府制定任何条例，任何具体决定，任何疑难条文的解释，可以自愿咨询最高行政法院的意见。2.经济和社会委员会经济和社会委员会的作用规定在宪法
27、第 69 到 71 条中。由经济界和社会团体的代表和专家组成，目的在于使职业团体参加政府对经济和社会政策的制定。代表产生的方法、名额、会期等具体事项规定在以后制定的组织法、法令和条例中。根据 1959 年 12 月 29 日法令的规定，委员会的咨询职能有三种形式：1.强制咨询。一切属于经济和社会的法律、计划、法令、条例的制定，必须咨询委员会的意见。2.任意咨询。在前项事项以外，政府对一切经济和社会性质的问题，可以任意咨询委员会的意见。3.提出建议。委员会认为重要的经济和社会问题，可以主动讨论，提出意见供政府参考。14二、英国的中央政府英国中央政府在法律上是英王陛下的政府，以英王的名义活动。枢密
28、院是辅助英王行使权力的最高机关。英国中央政府的结构从它们开始。（一）英王和枢密院1.英王的地位和权力（1）英王的地位作为政治制度中的英王是一个抽象的职位，和具体的英文个人生死存亡无关，永远存在，是一个单成员法人。由于英王在公法上这种抽象的地位，所以英国国内法概念中没有国家概念。 英王就是国家的象征，中央政府是英王的政府。这是英国公法和法国及美国公法不同之处。在法国，总统是国家的机关，代表国家，不是国家的象征。国家是在总统以外存在的法人。美国宪法采取分权原则和联邦制，总统代表联邦行政部门和联邦，不是联邦的象征。（2）英王的权力在法律方面，英王是国家的元首，政府的首脑，行使全部统治权力。英王是英国
29、宪法和行政法的中心，是立法、行政、司法中不可缺少的因素。在立法方面，英王是立法机构的一部分，有权召集议会，解散议会，通过议会制定法律；没有英王的干预，议会不能指定法律。在行政方面，英王通过枢密院的辅助，发布枢密院令，颁发特许状，行使权力；英王任命大臣组织政府。重要的行政决定和文件，必须英王签字，大臣副署，才能发生效力。同时，英王也是司法正义的源泉，任命高级法官。 6这这些权力是英王根据普通法享有的权力，不为其他机关或私人所有，属于英王的特权。6 王名扬：英国行政法 ，北京大学出版社 2007 年版，第 248 页。15英王作为行政首脑的权力和其他行政机关的不同，在于英王除具有议会立法的重要法律
30、权力以外，还具有普通法上的权力。2.枢密院（1）组织枢密院的成员包括内阁阁员，皇室成员，大主教，高级法官，下议院议长，英国和英联邦著名的法律家和政治家等三百多人，称为枢密院顾问。由英王根据首相的建议，以特许状任命，终身任职，是荣誉职位。枢密院内部设有一些委员会，其中最重要的是司法委员会。（2）职权枢密院的主要职权是发布皇室公告和枢密院令。公告用于宣布需要全国周知的事情，枢密院令则主要用于宣布委任立法，或根据英王特权制定的条例或其他决定。公告和命令的内容由内阁决定，内阁对此负政治责任。在首相或其他大臣作出决定向英王提出建议时，英王召集枢密院会议，会议的法定人数为3 人。一般只通知与会议事项有关的
31、部长参加，最多为 4 到 5 人。会议只是形式，由英王主持，宣布同意某项建议后即结束，从不讨论。英王同意后用枢密院令公布，因而发生法律效力。（二）内阁和首相英王在法律上的权力只是一种形式。权力如何行使按照宪法惯例，由首相和内阁决定。英国的中央行政组织实际上包含两部分：一是具有权威的形式部分，二是实际运行的核心部分。前者的存在是对传统的尊重，后者的存在时历史演变的结果。1.内阁的组织（1）阁员按照宪法惯例，内阁阁员来自议会中多数党的议员。人数通常在 20 人上下，由部长和没有部务的大臣参加。入阁人选由首相决定。阁员通常是下议院议员，16上议院议员只有二名或三名参加。首相认为有必要时，可以随时调整
32、内阁人选。（2）会议内阁由首相随时召集全体阁员参加。非阁员只在讨论他主管的部事务时才参加。会议的内容受官员保密法和阁员在枢密院中宣誓遵守保密义务的限制。大部分内阁文件作为档案材料，只在 30 年或其他一定期间以后，才供公众查阅。（3）小型内阁和核心内阁主要是指在战争时期和紧急危机时期，为了应付非常事变，组织小型内阁，参加人选限于几名重要大臣。（4）委员会委员会的设立和人选完全保密，避免外界的请托和干扰。非阁员部长可以参加委员会。委员会下可以设立分支委员会，委员会的任务是准备内阁讨论草案，协调几个部共同有关的事务。也可由内阁授权决定某些问题。委员会的存在不影响内阁成员的集体责任。（5）办公厅内阁
33、办公厅由内阁秘书长领导。内阁秘书长和财政部的常务次长是国内文官的共同首脑。内阁办公厅内又分为不同的秘书处，还包括某些帮助制定政策的工作单位。在内阁办公厅外，首相另有自己的政治顾问。他们和首相同进退，和内阁办公厅不同。内阁办公厅不因首相的变更而变更。 72.内阁的职权内阁的职权是根据宪法惯例内阁实际行使的权力。根据宪法惯例，内阁是英国最高的决策机关和政府活动的领导核心。内阁的主要职权是：制定政策提交议会讨论；监督和贯彻执行议会所通过的政策；协调政府各部的工作和确定7王名扬：比较行政法 ，北京大学出版社 2006 年版，第 221 页。17各部的职权范围。内阁在行使上述权力时，必须集体对议会负责。
34、内阁阁员除负集体责任外，每位阁员和部长就其主管的部的工作还应对议会单独负责。议会对内阁不信任时，内阁必须辞职或者解散议会重新选举。由于内阁没有法律规定职权，内阁的决定要发生法律效力，必须由议会制成法律，或者用枢密院令公布。3.首相的权力首相事实上所具有的权力，通过制成法律或者发布枢密院令而发生法律效果。根据宪法惯例，首相具有下述权力：主持内阁会议，决定内阁的议事日程；代表政府向英王汇报全部情况；代表政府在议会中为政府的重大政策进行辩护；向英王提出任命部长的名单；向英王推荐高级法官、主教和其他某些官员的任命；决定部的设立、合并、废除，部的职权的划分；对各部的业务进行总的领导，解决各部之间的争端。
35、（三）部长和部英国部长的范围很广。除包括在政府中任职的部长以外，还包括某些宫廷官员。通常所谓部长是指政府中任职的部长而言。1.部长的权力和限制首先，部长的权力依部长的等级而不同。阁员部长除管理本部的事务外还参加内阁会议，决定国家的大政方针，非阁员部长只管理本部事务。其次，部长的权力依其主管事务的性质而不同。部长在其职务范围内，有时作为英王的代理人，行使英王所具有的权力，有时法规直接授予部长某种权力。最后，部长不论是否入阁都是政务官。按照宪法惯例必须由议员担任，以维持部长对议会的责任。上议院议员担任的部长通常只有二三名，其余都是下议院议员。但 1975 年的丧失下议院议员资格法规定，下议院中具有
36、政府职18位的议员不得超过 95 名，超过这个数目的议员，不能出席议会和参加投票。 82.部的组织部的工作人员主要分为两类：一是政务官，随内阁的变更而进退。二是常任文官，任期不受政府变更影响。前者是部的决策和领导机构；后者执行政策并对政策的决定提供建议。部长是政务官，是部的最高领导。每个部有一名或几名国务部长，负责某一方面的领导职务。政务官同时负政治责任和行政责任。常任文官担任部长的秘书工作和部的业务工作。部长的秘书负责处理部长的信函以及部长和本部工作人员的交往。业务工作人员以常务次长为首，人数众多，是部的主要力量。常任文官的行为不公开批露，部长对他们的行为对外界负政治责任。（四）咨询机构英国
37、没有像法国一样的在宪法中规定咨询机构，然而咨询机构在现实中所发挥的作用丝毫不弱于法国。英国咨询机构存在的形态多种多样。有些咨询机构是临时存在的，只对某项特定的任务提供咨询服务；有些咨询机构是法律规定必须设立的，有些咨询机构是由行政机关自己决定设立的。有些咨询是必须的，有些咨询是任意的。各种形态不同的咨询机构，可以概括为两个主要的类型：一是临时性的调查和研究委员会，其中包括皇家委员会和部委员会；二是具有经常性结构的咨询委员会。1.皇家委员会和部委员会当政府要决定一个重大的政策，或者有重大的法律变更需要仔细考虑时，在时间不是非常紧急的情况下，往往任命一个皇家委员会或部委员会，进行调查研究，提出建议
38、，供政府参考。皇家委员会的成员由首相提名，英文任命，形式庄严，具有很大的权威性。委员会可以从政府机关和社会各界调查证据，8王名扬：英国行政法 ，北京大学出版社 2007 年版，第 306 页。19但无权强迫证人出席。也可以就有关的问题进行研究，皇家委员会的调查通常公开举行，所收到的证据公开发表。委员会的报告除提交政府和议会外，还会作为政府文件公开发表，是研究英国行政法的重要参考资料。部委员会由一个或几个部联合任命，正式程度和庄严程度不如皇家委员会，调查和研究方式基本相同。部委员会进行不公开的听证的情况较多，部委员会的报告也不经常公开发表。但对重要的调查一般会进行公开的听证，证据和报告都公开发表
39、。皇家委员会和部委员会在提出报告以后结束，由政府和部长决定是否接受，以及在多大范围内，采取什么样的方式接受委员会的报告。2.咨询委员会咨询委员会是经常性存在的机构，部长随时可以向它提出问题，征求意见。这类咨询在部长行使委任立法或制定社会经济方案时，特别有用。优势，法律规定部长在作某些决定前，必须咨询某委员会或某团体的意见。有时咨询委员会是部长自己决定设立的，例如行政裁判所委员会，是由行政裁判所和调查法规定设立的一个咨询委员会。 9部长为行政裁判所制定程序规则时，必须咨询该委员会的意见。政府关于建立新裁判所的立法草案，也经常咨询该委员会的意见。咨询委员会不要和部内从事研究的单位相混淆，后者是部内
40、职员的工作，咨询委员会是利用部外的力量。三、美国联邦政府美国和英法两国不同，是联邦制国家。在英法单一制国家内，国内政治权9 祝捷：外国宪法 ，武汉大学出版社 2010 年版，第 315 页。20力只有一个决定中心，一个中央政府。美国是政治权力分散的联邦制国家，由50 个州组成，政治权力分散于联邦和州。在英法两国属于中央政府的权力，在美国分散于联邦政府和州政府。（一）总统美国联邦的行政组织包括总统、总统的执行机构、副总统、内阁、部长、咨询机构和独立机构，总统是美国行政组织的中心和首脑。故叙述联邦行政组织应从总统开始。1.总统的职位（1）总统的地位美国总统是国家元首，也是联邦政府的行政首脑。由全国
41、公民选举产生，对国会完全独立，不对国会负责。国会除在总统犯有刑事罪行按照弹劾程序弹劾总统外，不能罢免总统。总统也无权解散国会。 美国总统的地位和英国国王有些类似。但英国国王不由选举产生，无实际权力，只是形式上的国家元首和政府首脑。美国总统的地位和英国首相及法国总统也不相同。英国首相不对议会独立，由议会产生，对议会负责，能够解散议会；法国总统由全国公民选举产生，不对议会负责，这点和美国总统相同，但法国总统不享有全部行政权力。美国总统的这种地位是由于联邦宪法采取分权制，三个政府部门互相独立，行政权属于总统的结果。（2）总统的产生宪法第 2 条第 1 节规定总统必须是美国出生的公民，年满 35 岁，
42、在美国居住 14 年以上。实际上竞选总统的人选大多为现任或曾任的州长或参议员。总统的产生分为两个步骤：一是提名，二是选举。提名通常由政党提出该党的总统候选人。不属于政党的总统候选人由一定数目的选民提出。选民数目的多少由各州规定。竞选总统的人第一步是要争取得到其所属政党的全国代表大会的提名。各党的全国代表大会由各州选出的党员代21表参加，各州出席的代表数目，由各党的全国委员会决定。各州的党组织根据全国委员会规定的数目，选出本州出席的代表。各州选举的方法由各州决定。最广泛采用的方法是预选制 10，即各州根据代表的数目分成若干预选区，每区选出出席的代表。也有少数州采用小组制，出席的代表由党小组决定。
43、竞选总统候选人提名的人，必须在预选中争取得到多数出席全国代表大会的代表。选举宪法第 2 条第 1 节规定总统选举采取间接选举制，全国公民在普选之日，不直接选举总统，而选举总统选举人，再由总统选举人选举总统。各州的总统选举人根据全国法律的规定，在总统选举年 12 月的同一天在各州的首府集合，选举总统和副总统。总统选举人的投票由州长签字寄交国会参议院议长。参议院议长于次年 1 月 6 日召集两院会议，统计各州选举的结果。某一政党提出的总统候选人在某州中得到总统选举人的多数票时，就得到全部总统选举人的票。得总统票数最多的人当选为总统。无人得总统的多数票时，由众议院在总统选举中得票最多的前 3 名种，
44、选举 1 人为总统。（3）总统的任期和继承联邦宪法规定总统任期为 4 年， 宪法修正案第 22 条，限制总统只能连任一次。这个修正案在 1951 年得到 3/4 州批准，开始生效。宪法修正案底 25 条规定，总统任期未满前死亡、辞职，或免职时，由副总统继承。2.总统的权力（1）行政权联邦宪法第 2 条第 1 节根据分权原则规定：“行政权属于总统” 。宪法对于行政权的意义和范围均没有阐明，因此在解释上也存在一定分歧。 11大体上可以10 张千帆：西方宪政体系（上册美国宪法） ，中国政法大学出版社 2000 年版，第 311 页。11 转引自王名扬：比较行政法 ，北京大学出版社 2006 年版，第
45、 172 页。22分为狭义和广义两种主要的观点。 12狭义的观点认为宪法第 2 条第 1节规定的行政权属于总统。同条第 2 节和第 3 节列举总统具有任命官员权，缔结条约权，保障法律执行权，要求各部行政长官就其主管事项提出书面意见权，减刑权，赦免权。因此第 1 节所指的行政权是一个标题。行政权的内容是第 2节和第 3 节所列举的权力。广义的观点认为，宪法关于行政权和立法权规定的方式不同。宪法关于立法权的规定是：“本宪法授予的立法权力属于国会” 。关于行政权的规定是：“行政权属于总统” 。可见宪法上的行政权不以宪法所规定者为限，行政权包括在美国宪法和法律下，行政部门执行职务所具有的一切权力。笔者
46、认为广义的观点更符合美国的实际。总统作为国家元首，政府首脑，武装部队的统帅，具有执行上述任务的各种权力。总统权力的来源是宪法明文授予的权力。总统在行使这些权力时，有时需要参议院的参加。行政权属于总统表示总统具有最高的行政权，行政权的范围超过执行行政职务的范围，有时具有政治性质。美国法律称总统的行政权为执行权，以区别于其他官员的行政权。总统的行政权主要包括：任免权、要求书面意见权、保障法律忠实执行权和预算权。（2）立法权虽然总统的主要权力是行政权，但不以行政权为限，总统也具有广泛的立法权。宪法规定立法权属于国会，表示立法权是国会的主要功能，国会具有最高的立法权；但不表示其他机关不能具有立法权力。
47、美国总统的立法权有以下各项：立法计划和草案宪法第 2 条第 3 节规定总统必须随时向国会报告联邦的情况，建议他认为必须采取的措施，供国会参考。根据这项规定，总统在每年一月初向国会提交三个咨文：国情咨文、预算咨文、经济咨文。除年初的咨文以外，在情况需要时，总统随时可以提出特别咨文。总统对国会的咨文，实际上是总统的立法计划，决定了国会的议事日程。总统不仅提出立法计划，而且往往起草法律草案。美国总统有人数众多的总体执行机构的帮助，能够起草各种专门法律。行政部门起草的法律草案，由12 王名扬：美国行政法 ，中国法制出版社 2005 年版，第 325 页。23于宪法采取分权原则，必须由国会议员或委员会提
48、出。国会可以修改。否决权宪法第 1 条第 7 节中根据制衡原则，规定总统对国会通过的法律草案不同意时，在法律案送交总统签字的 10 天以内，有否决权。国会不同意总统的否决，可用 2/3 多数推翻总统的否决。总统除有积极的否决权外，还有一种消极方式的否决，称为搁置否决。如果国会的法律送交总统以后，在 10 天未满以前休会。在这种情况下，总统对法律案未作出任何表示时，认为总统已经否决了这个法律案。 13利用否决权总统可以制止国会通过总统所反对的法律。这是总统参与国会立法的另一种方式。行政命令权行政命令是总统为了执行宪法，法律及条约而发布的具有法律效力的知事。适用于政府机关和官员。作为机关管理的手段
49、，用来变更机关的组织，规定办事程序，对官员提出某些要求。宪法虽然没有规定总统发布行政命令的权力，但是其规定总统有保障法律忠实执行的义务。总统可以根据这项规定认为，为了执行法律有发布行政命令的默示权力，可根据国会法律的授权和默示权力发布行政命令。（3）外交权美国在国际事务中占有重要地位，外交权使美国总统最重要的权力。主要有以下四项：制定外交政策根据宪法的规定总统和国会都有制定外交政策的权力。总统作为对外关系上唯一的发言人，国际条约的谈判者，法律和跳跃的执行者，武装部队的总司令，具有制定外交政策的权力。国会具有制定法律权，拨款权，宣战权，管理对外贸易权，也具有决定外交政策的权力。但是总统在决定对外政策上具有国会所没有的优势：首先，总统根据情报机关和外交人员的报告，掌握国际情况13 应松年：四国行政法 ，中国政法大学出版社 2005 年版，第 568 页。24和秘密信息。这是决定外交政策必不可少的条件，国会没有这个方便；其次，对外政策需要迅速决定，掌握时机，而且往往需要保密。国会人数众多，行动迟缓，保密困难；最后，总统是对外政策的正式发言人，能够代表美国和外国交涉。国会则没有这个地位。
