1、中 国 土 地2 0 0 6 . 5近 年 来 , 山 东 省 济 宁 市 国 土 资 源 局 以 落 实 科 学 发 展 观 、 统筹 城 乡 发 展 为 契 机 , 改 善 村 居 用 地 方 式 , 大 力 推 进 合 村 并 点 工作 , 促 进 了 节 约 集 约 用 地 , 推 动 了 新 农 村 建 设 。 目 前 , 全 市 共 合并 村 庄 4 0 个 , 机 关 、 学 校 及 企 事 业 单 位 4 3 个 , 腾 出 建 设 用 地7 8 2 0 亩 ; 改 造 城 中 村 2 0 多 个 , 腾 出 土 地 3 4 0 0 亩 。因 地 制 宜 ， 分 类 实 施长
2、期 以 来 , 农 村 居 民 习 惯 了 以 单 门 独 院 和 平 房 为 主 的 居住 方 式 , 浪 费 了 大 量 土 地 。 据 调 查 , 济 宁 市 农 村 总 人 口 5 2 6 万人 , 农 村 居 民 点 用 地 1 3 0 . 5 万 亩 , 人 均 居 住 用 地 1 6 4 平 方 米 , 大大 超 过 国 家 、 省 规 定 的 人 均 1 2 0 平 方 米 标 准 。 加 之 济 宁 市 是 煤炭 资 源 大 市 , 全 市 位 于 煤 层 上 的 居 民 点 ( 又 称 压 煤 居 民 点 )2 1 6 2 个 , 占 地 面 积 6 9 万 亩 , 随 着
3、 煤 炭 资 源 的 全 面 开 采 , 此 类 居民 点 将 整 体 搬 迁 。 另 外 , 城 市 规 划 区 内 共 有 城 中 村 1 0 0 多 个 ,随 着 城 市 化 进 程 的 加 快 , 这 些 城 中 村 将 逐 步 改 造 , 变 村 为 城 。经 测 算 , 如 将 以 上 居 民 点 实 施 合 村 并 点 , 可 腾 出 土 地 3 0 多 万亩 , 有 力 提 升 全 市 节 约 集 约 用 地 水 平 , 大 大 拓 展 用 地 空 间 。为 了 规 划 好 这 项 工 作 , 市 政 府 先 后 制 定 了 关 于 增 强 全 市建 设 用 地 供 应 能 力
4、 的 意 见 、 关 于 支 持 社 会 主 义 新 农 村 建 设的 若 干 意 见 等 文 件 , 明 确 规 定 : 对 人 口 较 少 、 整 理 较 易 的 自 然村 实 行 迁 村 并 点 , 建 设 中 心 村 ; 对 压 煤 村 庄 整 体 搬 迁 , 有 条 件的 向 小 城 镇 集 中 , 做 到 在 城 市 规 划 区 内 突 出 “ 村 民 变 居 民 、 村居 变 社 区 ” , 在 城 市 规 划 区 外 突 出 “ 搬 迁 自 然 村 、 改 造 行 政 村 、建 设 中 心 村 、 发 展 小 城 镇 ” 。合 村 并 点 不 能 单 凭 政 府 行 政 力 量
5、 强 制 进 行 , 必 须 尊 重 群众 意 愿 、 切 实 维 护 群 众 利 益 。 我 们 充 分 听 民 声 、 体 民 情 、 取 民意 , 切 实 解 决 了 群 众 反 映 的 “ 家 畜 哪 里 养 , 农 具 哪 里 放 ” 等 具 体问 题 。 同 时 , 采 取 各 种 手 段 , 对 这 项 工 作 进 行 鼓 励 和 支 持 。 凡 符合 乡 镇 土 地 利 用 总 体 规 划 、 制 定 合 村 并 点 计 划 的 , 市 局 对 原 村址 复 垦 给 予 立 项 扶 持 , 扶 持 资 金 根 据 村 庄 拆 迁 面 积 和 复 垦 面积 确 定 , 并 对 复
6、 垦 耕 地 实 行 建 设 用 地 指 标 挂 钩 置 换 政 策 。 对 积极 实 施 合 村 并 点 取 得 一 定 成 效 的 , 统 一 命 名 为 “ 村 庄 整 理 示 范村 ” ; 对 合 村 并 点 完 成 4 0 % 以 上 、 土 地 集 约 利 用 水 平 较 高 的 乡镇 , 统 一 命 名 为 “ 节 约 集 约 用 地 示 范 乡 镇 ” 。结 合 土 地 开 发 复 垦 ， 确 保 资 金 投 入首 先 , 我 们 明 确 , 合 村 并 点 要 和 推 进 城 镇 建 设 用 地 增 加 与农 村 建 设 用 地 减 少 挂 钩 试 点 工 作 相 结 合 ,
7、 坚 持 统 筹 安 排 , 规 范操 作 , 强 化 挂 钩 试 点 周 转 指 标 的 使 用 管 理 , 明 确 规 定 下 达 的 周转 指 标 只 能 用 于 搬 迁 新 村 用 地 , 不 得 用 于 城 镇 项 目 建 设 。 同时 , 与 土 地 开 发 复 垦 相 结 合 , 把 合 村 并 点 纳 入 村 庄 整 理 的 范围 , 以 开 发 复 垦 项 目 资 金 推 动 工 作 开 展 。 全 市 共 安 排 村 庄 整 理和 合 村 并 点 项 目 3 0 个 , 计 划 投 资 2 . 4 2 亿 元 , 改 造 村 庄 1 0 5 个 ,目 前 已 到 位 资 金
8、 6 0 0 0 万 元 , 合 并 和 整 理 村 庄 2 0 多 个 。 市 财 政每 年 安 排 3 0 0 0 万 元 开 发 复 垦 专 项 资 金 , 其 中 不 低 于 4 0 % 用 于合 村 并 点 和 村 庄 整 理 。其 次 , 建 立 鼓 励 机 制 , 兼 顾 各 方 利 益 。 济 宁 市 所 辖 兖 州 市的 新 兖 镇 采 取 以 奖 代 补 的 方 法 , 对 每 栋 小 康 楼 建 设 奖 励 农 户补 贴 1 0 0 0 元 , 奖 励 村 委 5 0 0 元 , 对 合 村 并 点 先 进 村 庄 给 予 专项 奖 励 3 0 0 0 元 , 并 将 旧
9、 村 址 复 垦 耕 地 交 由 村 集 体 耕 种 , 置 换结 余 的 用 地 指 标 由 村 镇 安 排 用 于 经 济 建 设 , 较 好 地 兼 顾 了 各方 利 益 。再 次 , 采 取 多 项 措 施 , 确 保 资 金 投 入 。 坚 持 市 、 县 、 乡 、 村 统筹 安 排 , 企 业 、 社 会 、 个 人 共 同 参 与 , 积 极 争 取 上 级 扶 持 资 金 的思 路 , 不 断 拓 宽 资 金 渠 道 , 形 成 了 以 项 目 投 资 为 主 、 企 业 、 个 人及 社 会 各 界 多 方 参 与 为 辅 的 多 元 化 投 资 机 制 。 例 如 , 兖
10、 州 市 设立 农 村 城 镇 化 发 展 基 金 , 专 项 用 于 合 村 并 点 。 有 的 地 方 还 通 过推 进 小 城 镇 土 地 使 用 权 有 偿 使 用 , 把 出 租 、 出 让 获 得 利 润 用 于村 庄 搬 迁 和 新 村 基 础 设 施 建 设 。探 索 “ 五 并 模 式 ”我 们 结 合 全 市 经 济 发 展 不 平 衡 、 农 村 用 地 复 杂 多 样 的 实际 情 况 , 按 照 “ 城 乡 互 动 、 以 点 带 面 、 重 点 突 破 、 逐 步 推 进 ” 的 思合 并 ， 合 出 一 片 新 天 地 济 宁 市 合 村 并 点 促 进 节 约
11、集 约 用 地 的 实 践 山 东 省 济 宁 市 国 土 资 源 局 朱 绍 昌经 验 交 流2 9C h i n a L a n d2 0 0 6 . 5路 , 着 力 进 行 了 兖 州 市 新 兖 镇 、 兴 隆 庄 镇 、 黄 屯 镇 , 汶 上 县 郭 仓乡 以 及 市 中 区 城 中 村 改 造 的 试 点 工 作 , 现 已 初 步 形 成 “ 五 并 ”模 式 。一 是 村 并 城 。 对 城 市 规 划 区 内 的 村 居 , 按 照 “ 统 一 规 划 、 成片 开 发 、 配 套 建 设 、 集 约 用 地 ” 的 原 则 , 实 施 城 中 村 改 造 , 将 村民
12、纳 入 社 区 管 理 。 市 中 区 观 音 阁 街 道 皇 营 村 经 旧 村 改 造 , 腾 出1 . 5 万 平 方 米 土 地 , 通 过 实 施 房 地 产 开 发 , 建 成 商 品 房 2 . 2 万平 方 米 , 实 现 土 地 收 益 4 3 0 万 元 。二 是 村 并 镇 。 兖 州 市 黄 屯 镇 计 划 通 过 合 村 并 点 将 全 镇 3 8个 行 政 村 全 部 集 中 在 一 个 居 住 区 , 合 村 并 点 项 目 规 划 面 积1 0 9 5 亩 , 预 计 可 新 增 建 设 用 地 4 2 3 6 亩 。 兖 州 市 兴 隆 庄 镇 地 处采 煤
13、塌 陷 区 , 该 镇 已 将 1 4 个 村 庄 搬 迁 合 并 至 镇 驻 地 , 节 约 土地 上 千 亩 。三 是 村 并 区 。 兖 州 市 新 兖 镇 按 照 城 市 规 划 内 村 庄 向 社 区集 中 、 城 市 规 划 区 外 村 庄 向 中 心 村 集 中 的 思 路 , 启 动 了 十 大 中心 村 建 设 , 现 已 合 并 村 庄 2 0 个 , 其 中 4 个 中 心 村 已 初 具 规 模 ,建 设 多 层 住 宅 小 区 8 个 , 小 康 楼 4 0 0 0 余 栋 , 全 镇 已 有 3 0 % 的农 户 入 住 楼 房 , 节 约 土 地 1 7 0 0
14、亩 。四 是 村 并 企 。 兖 州 市 小 马 青 村 与 银 河 胶 带 有 限 责 任 公 司积 极 合 作 , 就 地 将 村 民 培 训 为 企 业 员 工 , 并 建 立 了 养 老 保 险 等社 保 基 金 , 为 村 民 建 住 宅 小 区 , 走 出 了 一 条 村 企 联 建 、 村 企 一家 、 共 赢 发 展 的 新 路 子 。五 是 小 村 并 大 村 。 汶 上 县 郭 仓 乡 聘 请 专 家 进 行 指 导 , 充 分吸 纳 农 户 参 与 , 制 定 了 符 合 实 际 的 村 庄 建 设 规 划 , 将 全 乡 3 4个 行 政 村 、 6 2 个 自 然 村
15、 通 过 搬 迁 合 并 等 方 式 建 成 1 0 个 中 心村 , 可 腾 出 土 地 1 . 0 2 2 8 万 亩 。 !案 情 简 介 : 争 议 地 段 位 于 江 苏 省 金 湖 县 东 北 郊 ， 临 近 宝 应县 ， 当 地 人 俗 称 “ 郭 家 滩 ” ， 是 一 块 约 1 0 0 0 多 亩 的 滩 地 ， 中 间 以朱 漕 港 为 界 ， 分 南 北 两 块 。 解 放 初 期 ， 该 滩 地 是 一 片 湖 滩 ， 地 势低 洼 、 芦 苇 杂 草 丛 生 ， 各 农 户 也 仅 仅 是 在 荒 滩 上 收 割 过 柴 草 。该 滩 地 原 系 1 9 5 1 年
16、 “ 土 改 ” 时 由 政 府 分 给 当 地 郭 姓 一 门 所 有农 户 所 有 。 1 9 5 3 年 ， 因 郭 姓 家 族 内 部 要 求 分 户 ， 订 立 了 分 田 合同 ， 将 滩 地 以 朱 漕 港 为 中 心 划 分 为 南 北 两 块 ， 每 块 又 均 分 为 十股 ， 同 时 又 在 朱 漕 港 南 北 两 侧 各 划 出 一 块 堆 场 ， 与 股 田 对 应 ，也 各 均 分 成 十 股 ， 用 于 各 股 农 户 堆 放 柴 草 ， 然 后 根 据 各 农 户 家庭 情 况 分 摊 股 田 及 堆 场 。 在 集 体 化 的 过 程 中 ， 土 地 的 性
17、质 由“ 土 改 ” 时 的 个 人 所 有 转 为 归 各 户 户 口 所 在 地 的 农 村 集 体 经 济组 织 所 有 ， 即 滩 地 所 有 权 随 之 归 属 到 各 有 关 乡 、 村 集 体 。 其 后 ，由 于 开 挖 航 道 、 隔 堤 及 防 洪 圩 ， 占 去 了 “ 郭 家 滩 ” 部 分 滩地 ， 再 加 上 长 期 无 人 管 理 ， “ 郭 家 滩 ” 内 界 址 发 生 较 大 变化 ， 且 许 多 相 关 知 情 人 年 老 病 故 ， 各 自 的 界 址 及 股 份 都 模 糊不 清 。 在 此 期 间 ， “ 郭 家 滩 ” 北 、 东 、 南 边 都
18、是 公 滩 ， 县 公滩 管 理 所 曾 以 湖 泊 漂 移 为 由 又 占 用 了 一 部 分 滩 地 ， 西 邻 有 关镇 村 也 用 各 种 理 由 占 用 了 部 分 滩 田 。 1 9 8 2 年 “ 大 包 干 ” 后 ，部 分 村 组 将 “ 郭 家 滩 ” 部 分 滩 地 对 外 发 包 ， 并 作 专 人 管 理 。有 了 经 济 利 益 ， 各 村 组 都 纷 纷 出 来 主 张 所 有 权 ， 矛 盾 由 此 激化 。 从 1 9 8 5 年 开 始 ， 部 分 村 组 向 法 院 提 起 民 事 诉 讼 。 1 9 8 6年 土 地 管 理 法 颁 布 ， 该 法 规
19、定 ： “ 土 地 所 有 权 和 使 用 权争 议 ， 由 当 事 人 协 商 解 决 ； 协 商 不 成 的 ， 由 人 民 政 府 处 理 。 ”故 法 院 要 求 当 事 人 先 到 县 政 府 进 行 确 权 处 理 ， 所 以 这 宗 权 属争 议 就 开 始 由 土 地 管 理 部 门 接 手 处 理 。矛 盾 焦 点 : 一 是 随 着 历 史 演 变 , 土 地 的 现 状 发 生 了 很 大的 变 化 , 滩 地 所 在 镇 村 为 防 洪 需 要 , 临 近 滩 地 开 挖 圩 堤 用 于防 洪 , 占 用 部 分 滩 地 ; 二 是 该 滩 地 的 北 、 东 、 南
20、边 临 近 公滩 , 由 于 “ 郭 家 滩 ” 长 期 缺 乏 管 理 , 一 些 滩 地 被 公 滩 管 理 所实 际 占 用 ; 三 是 滩 地 原 农 户 由 于 户 口 划 归 不 同 的 村 组 , 有 的甚 至 迁 到 外 镇 、 外 县 , 现 各 农 户 所 在 村 组 之 间 就 股 份 划 分 也产 生 矛 盾 。解 决 难 点 : 一 、 经 过 时 间 较 长 , 历 史 演 变 复 杂 。 从 1 9 5 1 年政 府 划 分 开 始 , 1 9 7 0 年 开 挖 金 宝 航 道 、 大 汕 隔 堤 , 1 9 7 8 年 部 分滩 地 与 公 滩 管 理 所 、 邻 县 村 组 互 调 , 1 9 9 1 年 开 挖 防 洪 圩 堤 , 再加 上 长 期 无 人 管 理 , 原 划 分 股 份 的 界 址 早 已 不 存 在 , 相 互 之 间侵 占 的 现 象 也 普 遍 存 在 。 二 、 涉 及 村 组 较 多 , 有 9 个 镇 1 4 个村 , 还 有 涉 及 到 外 县 , 处 理 起 来 难 度 可 想 而 知 。 再 加 上 由 于 土“ 蚂 蚁 搬 家 ” ， 解 决 一 宗 几 十 年 的 土 地 争 议 江 苏 省 金 湖 县 国 土 资 源 局 刘 宗 友 高 泳 潘 万 余经 验 交 流3 0
