1、关于治理“小金库”问的思考原蒋村街道自来水管理站（改水办）主任兼蒋村街道建设管理服务站站长陈寿华，被杭州市中级人民法院以贪污罪判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并没收个人全部财产。经查，陈寿华于 2001 年 1 月至 2008 年 7 月期间，利用职务便利,指使时任改水办出纳的周华华（因犯贪污罪被判有期徒刑 5 年）采用隐瞒不报、开具虚假的建筑业统一发票等手段截留改水办已收、应收自来水水费、自来水管网维修补偿款和对外承接工程款，总计人民币 4281846 元，并以个人名义开设私人账户，设立“小金库”，将截留、套取的自来水水费、维修补偿款、对外承接的工程款、材料款存入私人账户。上述款项被陈寿华用
2、于购买轿车、分发奖金、提现挥霍及存定期储蓄等。此外，陈寿华还于 2005 年 5 月、7 月两次领取改水办对外承接的工程款共计人民币 9 万元，不上缴入账并挥霍使用。近年来，“小金库”已成为滋生腐败的肥沃土壤，如陈寿华等相当一部分党员干部由此一步步走上违法犯罪的道路。中央三令五申、严令禁止之下，依然未能阻止其扩张与蔓延，其中存在着深层次的原因。一、内部利益的驱动。当前，各种类型、各种形式的公款消费现象泛滥。一些单位私设“小金库” ，用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费” ；甚至有相当一部分用于谋取个人私利，进行请客、送礼等因私消费或贪污私分。由于“小金
3、库”具有保管的隐蔽性和使用的随意性，俨然已成为某些领导干部和管理人员可任意支配的小钱柜。在强大的内部利益驱动下，某些领导干部和管理人员将部门利益、个人利益凌驾于国家利益之上，私设“小金库”泛滥成风。二、法治观念的淡薄。相当一部分单位的领导干部法制观念十分淡薄，对私设“小金库”的违法性认识不足。在设立“小金库”时只考虑个人和小团体的利益，往往打着方便工作、为单位及职工谋福利的幌子，置国家利益、集体利益和财经法规于不顾。他们认为，只要资金服务于单位利益，如为单位集体谋取福利,为单位申请项目而开支的公关费等，不是个人贪污私吞，就不属于违法。更有甚者，将设立“小金库”看作一种司空见惯的社会产物，为了规
4、避财经法规欺骗上级主管部门和单位群众，将违规的支出，不在财务账上反映，而在“小金库”列支；为粉饰业绩，将一些应在财务账上列支的费用转移到“小金库”支出；还有一些单位为偷逃税款或截留收入，想方设法私设“小金库” 。 这些都是领导干部法治观念不强所致。此外,职工的法治观念淡薄给“小金库”提供了滋生的温床。由于“小金库”资金运用的受益者不仅是领导干部或管理者个人，还有广大职工，则公众往往容易忽视私设“小金库”行为本身的违法性，甚至纵容此类行为的发生。三、管理、监督机制的弱化。“小金库”的泛滥，从侧面反映了许多单位的资金管理制度存在漏洞。一方面，预算管理制度改革不到位，部门预算存在审核不严、执行偏松的
5、问题。对基层预算单位的国库集中支付还没有到位，一些专项资金还置于国库集中支付体系之外。另一方面，财务管理混乱，会计信息失真，发票管理失控，现金管理不严，多头开户等问题仍十分突出。为此，有的单位建立了内部监控制度，但通常是形同虚设，难以发挥应有的制约和监督作用。因为财物人员的任免升降、工资奖金、各种福利都由掌握在本单位领导手中，即使发现违规违纪违法现象时也不能抵制或揭发，有的甚至为同流合污，制造假账，逃避调查，设置取证障碍，使得会计监督作用不能有效发挥。此外， “小金库”隐蔽性较强，且常常打着为集体谋福利的旗号，使内部审计部门束手无策难以有效地实施。 当前金融机构之间的竞争加剧，许多金融机构为了
6、拉拢客户，审查不严、违章不究，为单位开设“小金库”大开方便之门。由于缺乏对“小金库”有效监控的信息技术手段，财务信息不公开，导致社会监督缺失。许多单位上级部门因自身利益原因，对“小金库”放任不理。而对“小金库”的违纪违法性质的认定模糊，亦使司法介入存在的法律依据不足。三、法治不健全，惩罚力度不够。国务院 1995 年对“小金库”的范畴作了诠释，但一直未上升至法律层面。现行的会计法 、 财政违法行为处罚处分条例 、 刑法等法律法规中，没有明确 “小金库”的外延，对“小金库”的处罚机制亦需要进一步研究。如目前对“小金库”的经济处罚最高限额 5 万元，行政事业单位与企业同等对待，也就是说，对于上亿元
7、的“小金库”与几万元的“小金库” ，处罚力度相差无几。如此一来，难以起到威慑作用。由于当前国家、社会监督力量有限，法治环境不健全，使得法律的威慑力弱化。对“小金库”问题的处理上，往往是重查轻罚、以罚代刑，一罚了之或退钱了事。这使得使设立“小金库”的风险变小，违法成本降低，在一定程度上助长了一些部门和单位“顶风违纪”侥幸心理，使“小金库”现象难以得到有效遏制。了解了“小金库”存在的主客观原因，进而可得知：欲从根本上杜绝“小金库”存在，须从源头治理，采取标本兼治的措施。一、加强思想教育,增强法制观念。一方面，加强全体职工尤其是各级领导干部的道德教育，树立领导干部的全局意识、大局意识，正确处理国家、
8、集体、个人三者利益关系，认清“小金库”的严重危害性，从思想上不想设“小金库” 。另一方面，要对各级领导干部和财务人员加强财经法纪的学习，增强遵纪守法意识，使他们认识到私设“小金库”是违法行为，自觉抵制私设“小金库” 。此外,要加强警示教育。抓住重点领域、部门和单位，严查严惩，上升到法律的高度进行定罪处罚；并通过新闻媒体等渠道对私设“小金库”从重处罚的典型案例进行反复宣传，使领导干部不愿设“小金库” 。二、强化内外部监督，进一步完善监督机制。首先，加强财务监督和审计监督，完善内部监督制约机制。采取切实措施，建立健全一系列公开制度，增强单位财务管理和资金收支的透明度，坚持重大支出集体研究和决定，开
9、展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动，把对“小金库”的专项督察活动纳入常态管理。督查必须坚持经常化,形式灵活多样,从而及时发现问题，解决问题。 其次，加强职能部门监督机制。税务部门需加强税收和发票的监管，严格按照发票管理办法管理监控。金融部门加强金融监管，银行不得违反规定为企业开立账户。根据银行账户管理办法 ，存款人只能在银行开立一个基本存款账户，且必须向中国人民银行分支机构申报，企业只有基本存款账户才能办理日常转账结算和现金收付。银行的失职为“小金库”的成立提供了便利。同时，还要加强对个人银行账户监管，严格执行账户实名制，从制度上堵住以个人名义进行公款私存的漏洞。各职能部门应加强配合，
10、建立协调沟通制度，实现信息数据库共享，以便及时发现和确认各种形式的“小金库” 。再次，加强群众监督。对“小金库”的危害性进行宣传，鼓励群众参与监督“小金库”的行列。实行财务公开化、透明化，尊重群众的知情权，充分利用公开举报电话、举报箱、网络等媒介设立投诉举报平台。对群众反映的问题及时作出回应，依照程序调查处理，且及时公布处理结果。此外，通过新闻媒体对“小金库”进行宣传和曝光，使之进入舆论监督的视野。三、建立健全法律法规，构建治理“小金库”的长效机制。1加快相关立法，把“小金库”的治理上升到法律层面。将“小金库”的内涵外延进行法律规范，对设立“小金库”的责任和治理“小金库”的权利义务等进行法律制
11、度约定。明确私设“小金库”行为的责任主体包括单位和自然人，依据“小金库”资金来源与使用的不同情形分别规定其应当承担的法律责任及罪名。另外，推进预算法 、 会计法等相关法律的修订工作，加快出台政府非税收入管理条例 ，将非税收入分配权和资金管理权统一到财政部门。2完善我国财经制度。完善国家预算制度,要使其更加科学、合理，则所有的资金都必须纳入正常的国家预算中，从而避免有些资金成为“小金库”的资金来源。强化预算单位银行账户准设机制，规范财政监督检查机构对公款私存的个人账户进行检查的法律权限；强化预算执行动态监控机制，实现事前事中事后的财政资金流向全程动态监督；强化会计信息承诺问责机制，进一步推进政府
12、预算公开和单位财务公开。3进一步规范资金渠道。严格执行“收支两条线”管理模式，规范政府非税收入征管渠道。将土地收入、资产收益等所有非税收入全部纳入预算管理，规范执收执罚行为，全面实行“收缴分离”和“票款分离” ，加强财政票据管理，通过“以票管收” ，全面监控财政收入应收尽收。此外，实行国库集中支付办法,彻底改变单位支付手段，以及建立经费保障制度、财务公开透明制度等。四、加大处罚力度和范围，增强威慑效果。在查处“小金库”过程中，无论“小金库”数额大小、走向如何，有无贪污、私分迹象，都应以违法必究、执法必严的原则惩处。一经发现，对主要领导、分管领导和直接责任人员追究党政纪责任；触犯法律，构成犯罪的，必须及时移交司法机关追究法律责任。对被查处单位进行没收、罚款、补税等经济处罚，屡查屡犯的，必须从严从重处罚，绝不姑息迁就。对涉案财会人员，除进行相关处理外，应取缔会计人员从业资格。对提供名义帮助开户和现金管理的相关人员，也要追究法律责任。只有加大处罚的力度和范围，提高私设“小金库”的违法成本，才能对违纪违法者产生震慑作用，从而彻底杜绝“小金库”滋生蔓延。
