1、我国将划定生态红线本报北京 5 月 22 日电（记者刘世昕）环保部将在今年启动“生态红线”的绘制，圈出我国重要生态功能区，以及陆地和海洋的生态环境敏感区和脆弱区。“生态红线”划定的区域将被限制开发，执行生态修养生息的政策。我国生态资源丰富，但自 20 世纪 50 年代以来，由于长期的不合理开发，生态安全形势十分严峻，野生动植物种类和数量急剧下降，外来物种入侵严重。在今天召开的全国自然生态保护工作会议上，环保部副部长李干杰说，划定生态红线就是为了减少大规模、高强度的工业化和城镇化开发，遏制生态系统不断退化的趋势，保持并提高生态产品供给能力。与划定生态红线区相配套的是，环保部门还将划定全国的环境功
2、能区，不同的功能区执行不同的产业政策。在重点生态功能区，将提高城镇化、工业化和资源开发的准入门槛。另一项与生态红线相关的制度是生态补偿制度。李干杰说，环保部门将推动有关部门加大对国家重点生态功能区的财政转移支付力度，提高转移支付资金用于生态环境保护的比例。据悉，环保部还将制定国家重点生态功能区生态调查与评价指标体系，强化对区域生态功能稳定性和提供生态产品能力的评价和考核，建立区域生态功能综合评价机制，定期评估区域主要生态功能及其动态变化。生态红线的强制性体现在哪？国务院关于加强环境保护重点工作的意见解读更新时间：2011-11-15 09:24 来源：中国环境报第 1 版 作者: 阅读：88
3、网友评论 0 条 国务院关于加强环境保护重点工作的意见(以下简称意见) 提出，国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。意见首次以规范性文件的形式提出了“生态红线” 的概念。这对保护重要生态功能区、恢复生态系统服务功能具有重大意义。“生态红线” 是一个信号，体现了国家以强制性手段强化生态保护的政策导向。为什么划定生态红线？我国生态资源丰富，森林、湿地、草地的面积约占国土面积的 63.8，在保障国家生态安全和社会经济可持续发展中起着关键作用。但是，自 20 世纪 50 年代以来，由于长期得不到合理
4、开发，我国生态系统面临着严峻挑战。我国森林面积近年来持续增加，但这种增加主要来自疏林、灌木林和人工林，天然林却呈现逐年下降的趋势，成熟林平均每年减少 61 万公顷；我国共有近 0.2 亿公顷优质草地被开垦，现有草地的产草量比 20 世纪 50 年代下降了 3050；天然湿地大面积萎缩、消亡，湖泊洪水调蓄能力下降，有研究表明，若尔盖高原地区的湿地生态系统服务价值在1975 年 2006 年期间减少了 37。在经济快速发展的势头下，不采取严格的保护措施，生态系统面临的严峻局势很难扭转。而一旦生态系统被破坏后再进行恢复，即使投入大量的人力、物力、财力，也往往难以恢复原状。“划定生态红线，就是为了严格
5、禁止大规模、高强度的工业化和城镇化开发，遏制生态系统不断退化的趋势，保持并提高生态产品供给能力。” 清华大学环境学院生态所副教授刘雪华表示。生态红线有何作用？“生态红线区是为保障区域生态安全，必须严格管理和维护的区域，包括具有重要或特殊生态服务功能价值和生态敏感性极高、极其脆弱的区域。”刘雪华说，“ 当然，极其重要的一点，生态红线区是产业发展的禁止区，这是一切项目开发不能越过的底线。”“红线的意义就在于止步，其最大的作用是警示。” 刘雪华说， “在耕地保护上，有 18亿亩耕地红线的划定，这是死保的底线。对生态系统设置红线的意义也在于此，在红线面前，开发建设活动必须止步，没有商量的余地。这是保证
6、国家生态安全的底线，也是为子孙后代保留生态资源、实现厚积薄发的基本储备。”怎么划定生态红线？意见提出，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。生态红线应怎么划定？重要生态功能区等区域应怎么确定？从技术角度来讲，生态红线区在划定的过程中既要考虑生态系统本身的敏感性和服务功能在空间分布上的差异性，也应将自然环境给产业发展带来的风险作为重要因素加以引入。具体来说，生态红线区的划定应综合考虑区域内的自然保护区、水源保护区、土地覆被类型、坡度、地质灾害、水土流失、海水入侵、风暴潮、暴雨山洪、近岸海域脆弱性等多重因子。对于“陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域” ，刘雪华认
7、为，脆弱的地区一定是敏感的，但敏感的地区不一定脆弱，在具体划分过程中要开展生态环境的敏感性和脆弱性评价，全国主体功能区规划中划分的禁止开发区域基本应属于这个范畴。环境保护部有关工作人员表示，“根据意见，编制环境功能区划可能将是环保部门履行生态保护职责、划分生态红线的重要手段。”据了解，我国国家环境功能区划已经启动两年多，目前正在编制过程中。如何守住生态红线？要让生态红线真正发挥作用，还需要配套考核机制、经济政策等制度保障，这就需要处理好几个关系。实施生态红线区控制，必须协调好经济发展规划和生态功能区划的关系。生态功能区划一定要先行，这是实施生态红线的应有之义和基本需求。为此，也需要建立健全符合
8、科学发展观并有利于推进生态保护的绩效考核评价体系，从中央到地方都要认识到生态保护也是政绩。对于生态红线的划定，还需要协调好中央和地方的关系。中央确定的国家生态红线是底线，各地可对辖区内的生态系统进行再评估，增加更多的地方生态红线区。聪明的地方政府应该将生态红线区域多划点，留下的资源越多，发展的后劲越足。要真正落实好生态红线区域内的保护工作，区域间协调也相当重要，生态补偿机制应该是主要抓手。从 2005 年 3 月提出“ 国家要建立生态环境保护和建设补偿机制” 到现在，我国生态补偿的法规、政策以及实践 3 方面都在同步推进，在生态红线区内开展生态补偿既有必要，也有现实可行性。链接2004 年的珠
9、江三角洲环境保护规划纲要(20042020)提出了红线调控、绿线提升、蓝线建设三大战略任务，红线调控是指为构筑区域生态安全体系而严格控制污染的区域。这是全国第一个区域性环保规划。2008 年 7 月，环境保护部和中国科学院发布了全国生态功能区划，以水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄为基础，初步确定了 50 个重要生态服务功能区域。2010 年 12 月，国务院印发了全国主体功能区规划，确定了 25 个重点生态服务功能区( 属限制开发区)；列出了国家禁止开发区域共 1443 处，总面积约 120 万平方公里，占全国陆地国土面积的 12.5。全国主体功能区规划求助编辑百科名片全
10、国主体功能区规划全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。2011 年 6 月初，全国主体功能区规划正式发布。目录基本划分 划分类别 两层编制 出台方案 全文内容 正式发布 规划目录 具体方案 1.优化开发区域 2.重点开发区域 展开 基本划分 划分类别 两层编制 出台方案 全文内容 正式发布 规划目录 具体方案 1.优
11、化开发区域 2.重点开发区域 展开 编 辑 本 段 基 本 划 分城 市 化 战 略 格 局优 化 开 发 区 域 ： 国 土 开 发 密 度 已 经 较 高 、 资 源 环 境 承 载 能 力 开 始 减 弱 的 区 域 重 点 开 发 区 域 ： 资 源 环 境 承 载 能 力 较 强 、 经 济 和 人 口 集 聚 条 件 较 好 的 区 域 限 制 开 发 区 域 ： 资 源 承 载 能 力 较 弱 、 大 规 模 集 聚 经 济 和 人 口 条 件 不 够 好 并 关 系 到 全国 或 较 大 区 域 范 围 生 态 安 全 的 区 域 禁 止 开 发 区 域 ： 依 法 设 立 的
12、 各 类 自 然 保 护 区 域 国 家 建 设 部 网 站 公 布 了 国 务 院 关 于 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 的 意 见 （ 国 发200721 号 ， 下 简 称 意 见 ） ， 意 见 要 求 ， 全 国 主 体 功 能 区 编 制 规 划 将 于 9 月 完成 初 稿 ， 并 开 始 征 求 意 见 。 意 见 认 为 ， 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 ， 有 利 于 打 破 行 政 区 划 ， 制 定 实 施 有 针 对性 的 绩 效 考 评 体 系 。 “全 国 主 体 功 能 区 ”是 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 一 个 五
13、 年 规 划 纲 要 所 确 定 的 全国 国 土 空 间 最 新 布 局 办 法 。 根 据 这 一 布 局 ， 全 国 国 土 空 间 将 被 统 一 划 分 为 优 化 开 发 、 重点 开 发 、 限 制 开 发 和 禁 止 开 发 四 大 类 主 体 功 能 区 。 意 见 称 ， 全 国 主 体 功 能 区 规 划是 战 略 性 、 基 础 性 、 约 束 性 的 规 划 ， 也 是 国 民 经 济 和 社 会 发 展 总 体 规 划 、 区 域 规 划 、 城市 规 划 等 的 基 本 依 据 。 编 辑 本 段 划 分 类 别国 家 快 速 铁 路 网根 据 意 见 ， 四 大
14、 类 功 能 主 体 区 中 的 优 化 开 发 区 域 是 指 国 土 开 发 密 度 已 经 较 高 、资 源 环 境 承 载 能 力 开 始 减 弱 的 区 域 ； 重 点 开 发 区 域 是 指 资 源 环 境 承 载 能 力 较 强 、 经 济 和人 口 集 聚 条 件 较 好 的 区 域 ； 限 制 开 发 区 域 是 指 资 源 承 载 能 力 较 弱 、 大 规 模 集 聚 经 济 和 人口 条 件 不 够 好 并 关 系 到 全 国 或 较 大 区 域 范 围 生 态 安 全 的 区 域 ； 禁 止 开 发 区 域 是 指 依 法 设立 的 各 类 自 然 保 护 区 域 。
15、 而 按 照 这 一 规 划 标 准 ， 全 国 传 统 行 政 区 划 界 限 将 被 打 破 ， 包 括 各 类 政 策 以 及 考 核 模式 等 都 将 以 功 能 区 为 单 位 。 推 进 形 成 主 体 功 能 区 ， 被 认 为 将 有 利 于 缩 小 地 区 间 差 距 ， 促 进 区 域 协 调 发 展 ； 有 利于 引 导 经 济 布 局 、 人 口 分 布 与 资 源 环 境 承 载 能 力 相 适 应 ， 促 进 人 口 、 经 济 、 资 源 环 境 的空 间 均 衡 ； 有 利 于 从 源 头 上 扭 转 生 态 环 境 恶 化 趋 势 ， 适 应 和 减 缓 气
16、候 变 化 ， 实 现 资 源 节约 和 环 境 保 护 ； 也 有 利 于 打 破 行 政 区 划 ， 制 定 实 施 有 针 对 性 的 政 策 措 施 和 绩 效 考 评 体 系 ，加 强 和 改 善 区 域 调 控 。 财 政 、 土 地 政 策 将 调 整 “四 类 主 体 功 能 区 ”构 想 的 主 要 倡 导 者 和 推 动 者 、 国 家 发 改 委 副 秘 书 长 杨 伟 民 此 前曾 表 示 ， 随 着 城 市 化 进 程 的 加 速 ， 全 国 各 个 城 市 建 设 也 出 现 比 较 混 乱 的 情 形 ， 盲 目 建 设 、开 发 区 建 设 全 面 开 花 的
17、现 象 屡 见 不 鲜 。 另 一 方 面 ， 根 据 传 统 的 考 核 模 式 ， 区 域 政 府 部 门 把 缩 小 区 域 差 距 定 位 于 缩 小GDP 的 差 距 。 这 导 致 GDP 排 名 成 了 地 国 家 高 速 公 路 网方 政 府 追 求 的 主 要 目 标 。 而 根 据 最 新 的 区 域 规 划 ， 政 绩 考 核 模 式 将 出 现 颠 覆 性 的 变 化 。 实 施 全 国 主 体 功 能 区规 划 ， 实 现 主 体 功 能 区 定 位 后 ， 包 括 财 政 政 策 、 投 资 政 策 、 产 业 政 策 、 人 口 政 策 、 土 地政 策 、 环
18、境 政 策 和 绩 效 考 核 政 策 等 都 将 有 所 调 整 。 具 体 内 容 包 括 ， 重 点 增 加 对 限 制 开 发 和 禁 止 开 发 区 域 用 于 公 共 服 务 和 生 态 环 境 补 偿的 财 政 转 移 支 付 ； 政 府 投 资 重 点 支 持 限 制 开 发 、 禁 止 开 发 区 域 公 共 服 务 设 施 建 设 、 生 态建 设 和 环 境 保 护 ， 支 持 重 点 开 发 区 域 基 础 设 施 建 设 ； 引 导 各 个 区 域 的 产 业 转 移 和 布 局 ，实 行 差 别 化 的 土 地 利 用 政 策 ； 调 控 人 口 总 量 ， 引 导
19、 人 口 有 序 流 动 ， 逐 步 形 成 人 口 与 资 金等 生 产 要 素 同 向 流 动 的 机 制 等 。 重 要 的 是 ， 政 府 绩 效 考 核 模 式 也 明 显 变 化 ， 将 针 对 主 体 功 能 区 不 同 定 位 ， 实 行 不 同的 绩 效 评 价 指 标 和 政 绩 考 核 办 法 。 优 化 开 发 区 域 要 强 化 经 济 结 构 、 资 源 消 耗 、 自 主 创 新等 的 评 价 ， 弱 化 经 济 增 长 的 评 价 ； 重 点 开 发 区 域 要 对 经 济 增 长 、 质 量 效 益 、 工 业 化 和 城镇 化 水 平 以 及 相 关 领 域
20、 的 自 主 创 新 等 实 行 综 合 评 价 ； 限 制 开 发 区 域 要 突 出 生 态 建 设 和 环境 保 护 等 的 评 价 ， 弱 化 经 济 增 长 、 工 业 化 和 城 镇 化 水 平 的 评 价 ； 禁 止 开 发 区 域 主 要 评 价生 态 建 设 和 环 境 保 护 。 编 辑 本 段 两 层 编 制生 态 安 全 战 略 格 局根 据 功 能 区 划 分 标 准 ， 全 国 主 体 功 能 区 规 划 由 国 家 主 体 功 能 区 规 划 和 省 级 主 体 功 能区 规 划 组 成 ， 分 国 家 和 省 级 两 个 层 次 编 制 。 国 家 层 面 的
21、四 类 主 体 功 能 区 不 覆 盖 全 部 国 土 ， 优 化 开 发 、 重 点 开 发 和 限 制 开 发 区 域原 则 上 以 县 级 行 政 区 为 基 本 单 元 ， 禁 止 开 发 区 域 按 照 法 定 范 围 或 自 然 边 界 确 定 。 除 目 前的 国 家 领 导 小 组 制 定 政 府 规 划 外 ， 各 省 （ 区 、 市 ） 人 民 政 府 被 要 求 组 建 本 地 区 主 体 功 能区 规 划 编 制 工 作 领 导 小 组 落 实 地 区 性 规 划 。 按 照 工 作 进 度 ， 国 家 主 体 功 能 区 规 划 2007 年 9 月 形 成 初 稿
22、并 开 始 征 求 意 见 ， 于12 月 报 国 务 院 审 议 。 省 级 主 体 功 能 区 规 划 初 稿 2008 年 6 月 完 成 并 与 国 家 主 体 功 能 区规 划 和 相 邻 省 （ 区 、 市 ） 主 体 功 能 区 规 划 进 行 衔 接 ； 2008 年 9 月 ， 根 据 衔 接 意 见 修改 形 成 规 划 ； 2008 年 11 月 形 成 规 划 送 审 稿 。 省 级 主 体 农 业 战 略 格 局功 能 区 规 划 要 根 据 国 家 主 体 功 能 区 规 划 ， 将 行 政 区 国 家 层 面 的 主 体 功 能 区 确 定 为 相 同 类型 的
23、区 域 ， 保 证 数 量 、 位 置 和 范 围 的 一 致 性 。 对 行 政 区 国 家 主 体 功 能 区 以 外 的 国 土 空 间 ， 要 根 据 国 家 确 定 的 原 则 ， 结 合 本 地 区 实际 确 定 省 级 主 体 功 能 区 ， 原 则 上 以 县 级 行 政 区 为 基 本 单 元 ； 以 农 业 为 主 的 地 区 ， 原 则 上要 确 定 为 限 制 开 发 区 域 ； 位 于 省 级 行 政 区 边 界 、 均 质 性 较 强 的 区 域 应 确 定 为 同 一 类 型 的主 体 功 能 区 ； 沿 海 省 区 陆 地 主 体 功 能 区 与 海 洋 主 体
24、 功 能 区 要 相 互 衔 接 ， 主 体 功 能 定 位 要相 互 协 调 ； 对 重 点 开 发 区 域 要 区 分 近 期 、 中 期 和 远 期 的 开 发 时 序 ； 矿 产 资 源 丰 富 但 生态 环 境 承 载 能 力 较 弱 的 区 域 ， 可 以 适 度 开 发 矿 产 资 源 ， 但 原 则 上 应 确 定 为 限 制 开 发 区 域 ；依 法 设 立 的 省 级 各 类 自 然 文 化 保 护 区 域 要 确 定 为 禁 止 开 发 区 域 。 编 辑 本 段 出 台 方 案全 国 主 体 功 能 区 构 想 酝 酿 出 台 大 概 经 历 了 3 个 阶 段 ： 2
25、000 年 ， 国 家 发 改 委 作 了 一 个 关 于 规 划 体 制 改 革 的 意 见 ， 提 出 空 间 协 调 与 平 衡 的理 念 。 政 府 在 制 定 规 划 时 ， 不 仅 要 考 虑 产 业 分 布 ， 还 要 考 虑 空 间 、 人 、 资 源 、 环 境 的 协调 。 此 后 ， 国 家 发 改 委 开 始 针 对 这 一 构 想 开 始 大 量 研 究 。 2003 年 1 月 ， 国 家 发 改 委 委 托 中 国 工 程 院 研 究 相 关 的 课 题 ， 在 课 题 中 提 出 增 强 规划 的 空 间 指 导 ， 确 定 主 体 功 能 的 思 路 ， 功
26、能 区 的 概 念 也 在 这 时 开 始 清 晰 。 最 后 ， 中 央 在 “十 一 五 ”规 划 纲 要 建 议 中 提 出 功 能 区 的 概 念 ， 并 最 终 列 入 “十 一 五 ”规 划 纲 要 。 中 新 社 北 京 2011 年 6 月 8 日 电 中 国 国 土 空 间 开 发 模 式 发 生 重 大 转 变 。 国 家 发 展改 革 委 副 主 任 徐 宪 平 8 日 在 北 京 表 示 ， 中 国 已 出 台 全 国 主 体 功 能 区 规 划 ， 明 确 了未 来 国 土 空 间 开 发 的 主 要 目 标 和 战 略 格 局 1。 编 辑 本 段 全 文 内 容
27、国 务 院 关 于 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 的 意 见 全 文 如 下 ： 国 发 200721 号 各 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 人 民 政 府 ， 国 务 院 各 部 委 、 各 直 属 机 构 ： 为 落 实 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 一 个 五 年 规 划 纲 要 确 定 的 编 制 全 国 主 体 功 能区 规 划 ， 明 确 主 体 功 能 区 的 范 围 、 功 能 定 位 、 发 展 方 向 和 区 域 政 策 的 任 务 ， 按 照2006 年 中 央 经 济 工 作 会 议 关 于 “分 层 次 推 进 主 体 功 能 区 规
28、 划 工 作 ， 为 促 进 区 域 协 调 发展 提 供 科 学 依 据 ”的 要 求 ， 现 就 做 好 全 国 主 体 功 能 区 规 划 编 制 工 作 提 出 如 下 意 见 ： 一 、 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 的 重 要 意 义 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 ， 就 是 要 根 据 不 同 区 域 的 资 源 环 境 承 载 能 力 、 现 有 开 发 密度 和 发 展 潜 力 ， 统 筹 谋 划 未 来 人 口 分 布 、 经 济 布 局 、 国 土 利 用 和 城 镇 化 格 局 ， 将 国 土 空间 划 分 为 优 化 开 发 、 重 点 开
29、 发 、 限 制 开 发 和 禁 止 开 发 四 类 ， 确 定 主 体 功 能 定 位 ， 明 确 开发 方 向 ， 控 制 开 发 强 度 ， 规 范 开 发 秩 序 ， 完 善 开 发 政 策 ， 逐 步 形 成 人 口 、 经 济 、 资 源 环境 相 协 调 的 空 间 开 发 格 局 。 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 ， 推 进 形 成 主 体 功 能 区 ， 是 全 面 落 实 科 学 发 展 观 、 构 建 社会 主 义 和 谐 社 会 的 重 大 举 措 ， 有 利 于 坚 持 以 人 为 本 ， 缩 小 地 区 间 公 共 服 务 的 差 距 ， 促 进区 域
30、 协 调 发 展 ； 有 利 于 引 导 经 济 布 局 、 人 口 分 布 与 资 源 环 境 承 载 能 力 相 适 应 ， 促 进 人 口 、经 济 、 资 源 环 境 的 空 间 均 衡 ； 有 利 于 从 源 头 上 扭 转 生 态 环 境 恶 化 趋 势 ， 适 应 和 减 缓 气 候变 化 ， 实 现 资 源 节 约 和 环 境 保 护 ； 有 利 于 打 破 行 政 区 划 ， 制 定 实 施 有 针 对 性 的 政 策 措 施和 绩 效 考 评 体 系 ， 加 强 和 改 善 区 域 调 控 。 全 国 主 体 功 能 区 规 划 是 战 略 性 、 基 础 性 、 约 束
31、性 的 规 划 ， 是 国 民 经 济 和 社 会 发 展 总体 规 划 、 人 口 规 划 、 区 域 规 划 、 城 市 规 划 、 土 地 利 用 规 划 、 环 境 保 护 规 划 、 生 态 建 设 规划 、 流 域 综 合 规 划 、 水 资 源 综 合 规 划 、 海 洋 功 能 区 划 、 海 域 使 用 规 划 、 粮 食 生 产 规 划 、交 通 规 划 、 防 灾 减 灾 规 划 等 在 空 间 开 发 和 布 局 的 基 本 依 据 。 同 时 ， 编 制 全 国 主 体 功 能 区规 划 要 以 上 述 规 划 和 其 他 相 关 规 划 为 支 撑 ， 并 在 政
32、策 、 法 规 和 实 施 管 理 等 方 面 做 好 衔 接工 作 。 二 、 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 的 指 导 思 想 和 原 则 （ 一 ） 指 导 思 想 。 以 邓 小 平 理 论 和 “三 个 代 表 ”重 要 思 想 为 指 导 ， 全 面 落 实 科 学 发展 观 和 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 的 战 略 思 想 ， 在 坚 持 实 施 区 域 发 展 总 体 战 略 基 础 上 ， 前 瞻性 、 全 局 性 地 谋 划 好 未 来 全 国 人 口 和 经 济 的 基 本 格 局 ， 引 导 形 成 主 体 功 能 定 位 清 晰 ， 人口
33、、 经 济 、 资 源 环 境 相 互 协 调 ， 公 共 服 务 和 人 民 生 活 水 平 差 距 不 断 缩 小 的 区 域 协 调 发 展格 局 。 （ 二 ） 主 要 原 则 。 坚 持 以 人 为 本 ， 引 导 人 口 与 经 济 在 国 土 空 间 合 理 、 均 衡 分 布 ， 逐步 实 现 不 同 区 域 和 城 乡 人 民 都 享 有 均 等 化 公 共 服 务 ； 坚 持 集 约 开 发 ， 引 导 产 业 相 对 集 聚发 展 ， 人 口 相 对 集 中 居 住 ， 形 成 以 城 市 群 为 主 体 形 态 、 其 他 城 镇 点 状 分 布 的 城 镇 化 格 局
34、 ，提 高 土 地 、 水 、 气 候 等 资 源 的 利 用 效 率 ， 增 强 可 持 续 发 展 能 力 ； 坚 持 尊 重 自 然 ， 开 发 必须 以 保 护 好 自 然 生 态 为 前 提 ， 发 展 必 须 以 环 境 容 量 为 基 础 ， 确 保 生 态 安 全 ， 不 断 改 善 环境 质 量 ， 实 现 人 与 自 然 和 谐 相 处 ； 坚 持 城 乡 统 筹 ， 防 止 城 镇 化 地 区 对 农 村 地 区 的 过 度 侵蚀 ， 同 时 ， 也 为 农 村 人 口 进 入 城 市 提 供 必 要 的 空 间 ； 坚 持 陆 海 统 筹 ， 强 化 海 洋 意 识 ，
35、 充分 考 虑 海 域 资 源 环 境 承 载 能 力 ， 做 到 陆 地 开 发 与 海 洋 开 发 相 协 调 。 根 据 上 述 指 导 思 想 和 原 则 ， 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 要 妥 善 处 理 好 几 个 方 面 的 关 系 。一 是 处 理 好 开 发 与 发 展 的 关 系 。 发 展 是 硬 道 理 ， 发 展 必 须 建 立 在 科 学 合 理 、 有 序 适度 开 发 的 基 础 上 。 我 国 正 处 于 工 业 化 、 城 镇 化 加 速 发 展 的 阶 段 ， 编 制 实 施 全 国 主 体 功 能区 规 划 ， 就 是 要 在 大 规 模
36、 开 发 过 程 中 ， 既 明 确 优 化 开 发 、 重 点 开 发 区 域 ， 又 根 据 资 源 环境 承 载 能 力 划 定 限 制 、 禁 止 开 发 区 域 ， 实 现 又 好 又 快 发 展 。 二 是 处 理 好 政 府 与 市 场 的 关 系 。 全 国 主 体 功 能 区 规 划 是 政 府 对 国 土 空 间 开 发 的 战 略设 计 和 总 体 布 局 ， 体 现 了 国 家 战 略 意 图 ， 政 府 应 当 根 据 主 体 功 能 区 的 定 位 合 理 配 置 公 共资 源 ， 同 时 要 充 分 发 挥 市 场 配 置 资 源 的 基 础 性 作 用 ， 完
37、善 法 律 法 规 和 区 域 政 策 ， 综 合 运用 各 种 手 段 ， 引 导 市 场 主 体 的 行 为 符 合 主 体 功 能 区 的 定 位 。 三 是 处 理 好 局 部 与 全 局 的 关 系 。 推 进 形 成 主 体 功 能 区 是 从 全 局 利 益 出 发 ， 谋 求 国 家和 人 民 的 整 体 利 益 、 长 远 利 益 的 最 大 化 ， 要 做 到 局 部 服 从 全 局 ， 全 局 兼 顾 局 部 。 四 是 处 理 好 主 体 功 能 与 其 他 功 能 的 关 系 。 主 体 功 能 区 要 突 出 主 要 功 能 和 主 导 作 用 ，同 时 不 排 斥
38、 其 他 辅 助 或 附 属 功 能 。 优 化 开 发 和 重 点 开 发 区 域 的 主 体 功 能 是 集 聚 经 济 和 人口 ， 但 其 中 也 要 有 生 态 区 、 农 业 区 、 旅 游 休 闲 区 等 ； 限 制 开 发 区 域 的 主 体 功 能 是 保 护 生态 环 境 ， 但 在 生 态 和 资 源 环 境 可 承 受 的 范 围 内 也 可 以 发 展 特 色 产 业 ， 适 度 开 发 矿 产 资 源 。五 是 处 理 好 行 政 区 与 主 体 功 能 区 的 关 系 。 编 制 主 体 功 能 区 规 划 ， 需 要 打 破 行 政 区 界限 ， 改 变 完 全
39、 按 行 政 区 制 定 区 域 政 策 和 绩 效 评 价 的 方 法 ， 同 时 ， 主 体 功 能 区 规 划 的 实 施 ，也 需 要 依 托 一 定 层 级 的 行 政 区 。 六 是 处 理 好 各 类 主 体 功 能 区 之 间 的 关 系 。 各 类 主 体 功 能 区 之 间 要 分 工 协 作 ， 相 互 促进 。 优 化 开 发 区 域 要 通 过 向 重 点 开 发 区 域 转 移 产 业 ， 减 轻 人 口 、 资 源 大 规 模 跨 区 域 流 动和 生 态 环 境 的 压 力 ； 重 点 开 发 区 域 要 促 进 产 业 集 群 发 展 ， 增 强 承 接 限
40、制 开 发 和 禁 止 开 发区 域 超 载 人 口 的 能 力 ； 限 制 开 发 、 禁 止 开 发 区 域 要 通 过 生 态 建 设 和 环 境 保 护 ， 提 高 生 态环 境 承 载 能 力 ， 逐 步 成 为 全 国 或 区 域 性 的 生 态 屏 障 和 自 然 文 化 保 护 区 域 。 七 是 处 理 好 保 持 稳 定 与 动 态 调 整 的 关 系 。 主 体 功 能 区 一 经 确 定 ， 不 能 随 意 更 改 。 禁止 开 发 区 域 要 严 格 依 法 保 护 ； 限 制 开 发 区 域 要 坚 持 保 护 优 先 ， 逐 步 扩 大 范 围 ； 重 点 开 发
41、区 域 可 根 据 经 济 社 会 发 展 和 资 源 环 境 承 载 能 力 的 变 化 ， 适 时 调 整 为 优 化 开 发 区 域 。 三 、 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 的 主 要 任 务 全 国 主 体 功 能 区 规 划 由 国 家 主 体 功 能 区 规 划 和 省 级 主 体 功 能 区 规 划 组 成 ， 分 国 家 和省 级 两 个 层 次 编 制 。 国 家 主 体 功 能 区 规 划 由 全 国 主 体 功 能 区 规 划 编 制 工 作 领 导 小 组 （ 以下 简 称 领 导 小 组 ） 会 同 各 省 （ 区 、 市 ） 人 民 政 府 编 制
42、， 规 划 期 至 2020 年 ， 并 通 过 中期 评 估 实 行 滚 动 调 整 ； 省 级 主 体 功 能 区 规 划 由 各 省 （ 区 、 市 ） 人 民 政 府 组 织 市 、 县 级 人民 政 府 编 制 ， 规 划 期 至 2020 年 。 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 的 主 要 任 务 是 ， 在 分 析 评 价国 土 空 间 的 基 础 上 ， 确 定 各 级 各 类 主 体 功 能 区 的 数 量 、 位 置 和 范 围 ， 明 确 不 同 主 体 功 能区 的 定 位 、 开 发 方 向 、 管 制 原 则 、 区 域 政 策 等 。 （ 一 ） 分
43、析 评 价 。 编 制 全 国 主 体 功 能 区 规 划 ， 首 先 要 对 国 土 空 间 进 行 客 观 分 析 评 价 。 科 学 确 定 指 标 体系 ， 利 用 遥 感 、 地 理 信 息 等 空 间 分 析 技 术 和 手 段 ， 对 全 国 或 本 地 区 的 所 有 国 土 空 间 进 行综 合 分 析 评 价 ， 作 为 确 定 主 体 功 能 区 的 基 本 依 据 。 分 析 评 价 采 用 全 国 统 一 的 指 标 体 系 ，统 筹 考 虑 以 下 因 素 ： 一 是 资 源 环 境 承 载 能 力 。 即 在 自 然 生 态 环 境 不 受 危 害 并 维 系 良
44、 好 生 态 系 统 的 前 提 下 ，特 定 区 域 的 资 源 禀 赋 和 环 境 容 量 所 能 承 载 的 经 济 规 模 和 人 口 规 模 。 主 要 包 括 ： 水 、 土 地等 资 源 的 丰 裕 程 度 ， 水 和 大 气 等 的 环 境 容 量 ， 水 土 流 失 和 沙 漠 化 等 的 生 态 敏 感 性 ， 生 物多 样 性 和 水 源 涵 养 等 的 生 态 重 要 性 ， 地 质 、 地 震 、 气 候 、 风 暴 潮 等 自 然 灾 害 频 发 程 度 等 。二 是 现 有 开 发 密 度 。 主 要 指 特 定 区 域 工 业 化 、 城 镇 化 的 程 度 ，
45、 包 括 土 地 资 源 、 水 资源 开 发 强 度 等 。 三 是 发 展 潜 力 。 即 基 于 一 定 资 源 环 境 承 载 能 力 ， 特 定 区 域 的 潜 在 发 展 能 力 ， 包 括 经济 社 会 发 展 基 础 、 科 技 教 育 水 平 、 区 位 条 件 、 历 史 和 民 族 等 地 缘 因 素 ， 以 及 国 家 和 地 区的 战 略 取 向 等 。 （ 二 ） 确 定 主 体 功 能 区 。 在 分 析 评 价 的 基 础 上 ， 根 据 人 口 居 住 、 交 通 和 产 业 发 展 等 对 空 间 需 求 的 预 测 以 及 对未 来 国 土 空 间 变 动
46、 趋 势 的 分 析 ， 在 国 家 和 省 级 主 体 功 能 区 规 划 中 确 定 各 类 主 体 功 能 区 的数 量 、 位 置 和 范 围 。 确 定 主 体 功 能 区 的 数 量 、 位 置 和 范 围 后 ， 要 根 据 各 个 主 体 功 能 区 的 资 源 环 境 承 载 能力 、 现 有 开 发 密 度 和 发 展 潜 力 ， 明 确 各 个 主 体 功 能 区 的 定 位 、 发 展 方 向 、 开 发 时 序 、 管制 原 则 等 。 国 家 层 面 的 四 类 主 体 功 能 区 不 覆 盖 全 部 国 土 ， 优 化 开 发 、 重 点 开 发 和 限 制 开
47、发 区 域原 则 上 以 县 级 行 政 区 为 基 本 单 元 ， 禁 止 开 发 区 域 按 照 法 定 范 围 或 自 然 边 界 确 定 ； 要 按 照区 域 发 展 总 体 战 略 和 推 进 形 成 主 体 功 能 区 的 总 体 要 求 ， 阐 明 推 进 形 成 主 体 功 能 区 的 指 导方 针 、 主 要 目 标 、 开 发 战 略 等 ， 明 确 确 定 省 级 主 体 功 能 区 的 主 要 原 则 ， 以 及 市 、 县 级 行政 区 在 推 进 形 成 主 体 功 能 区 中 的 主 要 职 责 。 编 制 省 级 主 体 功 能 区 规 划 要 根 据 国 家
48、主 体 功 能 区 规 划 ， 将 行 政 区 国 家 层 面 的 主 体 功能 区 确 定 为 相 同 类 型 的 区 域 ， 保 证 数 量 、 位 置 和 范 围 的 一 致 性 。 对 行 政 区 国 家 主 体 功 能区 以 外 的 国 土 空 间 ， 要 根 据 国 家 确 定 的 原 则 ， 结 合 本 地 区 实 际 确 定 省 级 主 体 功 能 区 ， 原则 上 以 县 级 行 政 区 为 基 本 单 元 ； 以 农 业 为 主 的 地 区 ， 原 则 上 要 确 定 为 限 制 开 发 区 域 ； 位于 省 级 行 政 区 边 界 、 均 质 性 较 强 的 区 域 应
49、确 定 为 同 一 类 型 的 主 体 功 能 区 ； 沿 海 省 区 陆 地主 体 功 能 区 与 海 洋 主 体 功 能 区 要 相 互 衔 接 ， 主 体 功 能 定 位 要 相 互 协 调 ； 对 重 点 开 发 区 域要 区 分 近 期 、 中 期 和 远 期 的 开 发 时 序 ； 矿 产 资 源 丰 富 但 生 态 环 境 承 载 能 力 较 弱 的 区 域 ，可 以 适 度 开 发 矿 产 资 源 ， 但 原 则 上 应 确 定 为 限 制 开 发 区 域 ； 依 法 设 立 的 省 级 各 类 自 然 文化 保 护 区 域 要 确 定 为 禁 止 开 发 区 域 。 （ 三 ） 完 善 区 域 政 策 。 实 施 全 国 主 体 功 能 区 规 划 ， 实 现 主 体 功 能 区 定 位 ， 关 键 要 调 整 完 善 相 关 政 策 ， 主 要有 ： 1 财 政 政 策 。 以 实 现 基 本 公 共 服 务 均 等 化 为 目 标 ， 完 善 中 央 和 省 以 下 财 政 转 移 支付 制 度 ， 重 点 增 加 对 限 制 开 发 和 禁 止 开 发 区 域 用 于 公 共 服 务 和 生 态 环 境
