1、人民防空工程是人民防空防护体系的重要组成部分，是城市人民保障自身安全的主要依托。信息化战争条件下，在所有对抗精确制导武器空袭的消极防空手段中，人民防空工程最为有效。加强人民防空工程建设，不仅战时能起到保存战争潜力、保护人民生命财产安全、减轻灾害破坏程度的作用，而且平时有利于缓解城市地面人口密集和交通拥挤等矛盾，促进资源的优化配置。但目前，我国人民防空工程资源配置与运用存在着布局不合理、功能不完善、整体抗毁能力弱、平战结合和开发利用有待于提高等问题。当前，提高人防工程质量，合理配置工程布局，完善防护工程体系，创造平战结合高效益对深入推进“两防一体化”建设具有重大意义。一、人民防空工程资源配置与运
2、用存在的问题1、人防工程配置规模不足，质量不高随着实施城市化发展战略，城市化进程加快，以城市建设为依托的人防工程建设总量增长缓慢。我国相当一部分城市人均掩蔽工程面积距国家要求相差甚远。并且就在这数量不足的人防工程中还有相当数量的早期人防工程已经不能满足防空袭战争的防护要求，如结构抗力不够，密闭性不足，建筑设计不尽合理，结构设计不规范，缺少平战转换措施等。如果不加大人防工程配置力度，人员掩蔽率低的问题将更加突出。基于我国人防工程规模现状、城市人口增长规模和城市建设用地增长规模的综合分析，人防工程规模难以完全满足战时留城人口安全掩蔽的情况将长期存在。美国是世界上民防发展较早的国家之一，经济发达，现
3、有民防工程能够掩蔽全国人口的 50%，经过加固改造建筑物能够掩蔽全国人口的 80%。我国国土面积与美国相当，人口是其 6 倍，属于发展中国家，人防事业发展起步较晚。对比之下，我国通过人防工程满足人员掩蔽需求在短时间内是难以实现的。一旦发生战争，遭遇空袭，很难为大部分城市人口提供安全可靠的避难场所。人防工程质量总体上不高。质量是人防工程的“生命线” 。如果没有质量保证，达不到规定的质量标准，将来一旦战时使用，就难以发挥作用，造成不可挽回的损失。人防工程的主要目的在战时使用，使用的关键在质量，质量的关键在平时。总的来看，现有人防工程中，早期的人防工程质量较差，新建的人防工程中，人防部门自身建设的质
4、量控制得较好，但是防空地下室建设的质量就不容乐观，一定程度上存在着不按标准建、少建、漏建，任意降低防护等级，减少空间与面积，更改结构等问题。2、人防工程选址与配置布局不够合理与科学当前，各地的人防工程建设，基本是结合城市民用建筑而修建的防空地下室，这就带来了一个突出的问题，就是缺乏对人防工程建设选址的科学论证。注重了人防工程建设的数量，忽视了其布局的合理性；注重了平时的经济效益，忽视了战时的防护功能。进入 20 世纪 80 年代以来，我国建设的人防工程大多过于看重平时的商业效益，建设重点多靠近人员流量大、街道狭窄、建筑物密集、商业繁华的经济黄金地段；而在新建居民小区、高新技术开发区、经济开发区
5、中，人员掩蔽工程则相对不足，各工程之间也缺乏必要的联系。重点防护目标尤其是重要经济目标区域内几乎没有防护工程。使得这些地段的人员掩蔽率较低，对战时就近转移与防护掩蔽极为不利，易引起战时人心慌乱。各类人防工程之间缺乏整体规划布局和功能与形态上的联系，从某种程度上讲，导致了各类人防工程之间的协同作用非但没有得到充分发挥，对今后的人防工程建设和地下空间开发也造成极大的困难。另外，人民防空作为城市大系统中的一个子系统，其规划布局原则不能只从人民防空角度考虑，也要与城市的其他专项规划相协调，如城市的总体布局、工厂的布局、绿化带的设置等都要与之相协调。而这些方面的工作在我国各城市建设中几乎还是空白，基本上
6、没有形成合理的人防工程体系布局。3、各类工程不配套，比例失调，形不成工程防护体系在城市现有的各类人防工程总量中，人员隐蔽工程占主体，但是与之相配套的物资储备工程、医疗救护工程、专业队工程、连接干道工程太少。新建的工程中，一般的防空地下室比重比较大，而达标的防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程、防空组织专用工程比例太低，甚至是空白；一些工程平战转换措施不到位，防护功能不达标，工程内部配套化程度低，与体系建设的要求极不适应。近些年来，在城市建设过程中，政府财政很少投入资金单独修建人防工程，人防工程主要来源于结合民用建筑修建的防空地下室，而修建民用建筑时，尤其是技术开发区和居民小区，开发商追逐利益最大化
7、，想尽各种方法，利用各种手段不建或少建人防地下工程，即使建设了人防地下工程，也多以地下车库等可获得利益的工程为主，造成城市人员掩蔽工程数量偏少，物资掩蔽工程和人员掩蔽工程的比例极不协调，人防工程分布不均衡的局面，而且已建成的地下人防工程缺少相应的配套设施，平战转换能力低，致使战时城市留城人员不能及时迅速就地隐蔽。4、人防工程平战结合和开发利用有待于提高城市地下空间开发利用规划滞后，严重制约着人防工程建设。城市建设发展速度十分迅速，城区面积不断扩大，城市化进程明显加快，而对城市规划，特别是城市地下空间开发利用规划重视不够，编制工作滞后，严重制约人防重点工程的建设。地下空间开发利用缺乏广度和深度，
8、现有地下工程大多规模小，质量不高，与城市性质、规模要求不相符，在一定程度上造成了对城市浅层地下空间资源的浪费。地下空间开发建设资源及资金严重不足。由于人防工程建设需要大量的地下空间资源，影响到地面建设的地下基础工程和其他一系列问题，必然产生与城市建设产生争夺有限土地资源的矛盾。其次，人防工程是耗资极大的基础设施建设，它是国防工程，不是纯商业性工程，投资回报率相对较低。我国作为发展中国家，人防工程的单独立项，不可能有太多的经费，因些建设资金严重不足。二、人民防空工程资源配置与运用的对策性思考1、突出抓好防空地下室建设，增加人防工程规模结合城市民用建筑修建防空地下室，是在市场经济条件下动员社会力量
9、参与人防建设，实现人防工程总量快速增长的主要途径，也是当前人防工程建设的主体。人防主管部门必须坚持依法行政，抓好“结建”工程的落实。一是把好源头。坚持“以建为主的指导思想，工作的着力点放在“结建”工程的立项、审批上，从城市建筑市场的入口，把住防空地下室建设的规模、数量，坚决防止不建、漏建、少建的问题。二是加强监督。人防主管部门要依照人防工程体系建设规划，确定修建防空地下室的种类、功能、等级和规模，工作的着力点放在防空地下室的设计审查、质量监督、验收等环节的把关上，确保防空地下室建设的布局合理和功能配套。三是依法行政。 “建”与“收”是落实防空地下室建设能否坚持依法行政的根本问题，必须把收取易地
10、建设费的定性控制在法律规定的范围之内，既不能随意扩大收费范围，也不能降低收费标准，要防止“以收代建” 、 “多收不建”的违法行为。2、合理定位人防工程布局所谓布局是将各项人防工程分配安排在具体的地域和位置，即对人防工程进行战术上的定位。由于工程布局直接关系工程的防护效能，决定工程的使用效能，所以它也是工程建设规划中最关键的问题。人防工程建设是城市建设的一个组成部分，主要依附和伴随城市建设，因而城市建设的布局，决定了人防工程的总体布局，在力争使城市建设布局兼顾人防工程布局的基础上，对各类人防工程进行恰当的战术定位，使之既满足各地域利用人防工程的需要，更能满足安全隐蔽的要求。因此，各类人防工程布局
11、上应在遵循协调发展、平战结合的原则下，布局定位上应主要采取以下策略： 指挥工程：宜选择防护和隐蔽条件好的地形，并应离开可能遭严重打击的区域。指挥所尽量利用山体修建，以利于战时的防护和隐蔽。指挥工程就建在相应的行政内，掘开式工程尽量采用附建式。指挥工程的出入口设置在安全隐蔽且易伪装的位置。市、区二级人防指挥工程在规划中应明确其定位。医疗救护工程：宜考虑人口分布，同时注重保障可能遭附带毁伤较严重，伤员数量较高的区片。中心医院应结合地面综合性医院进行建设，急救医院应结合专科医院建设，中心医院和急救医院应避开重要目标，其出入口应设置在安全隐蔽伪装的位置。救护站应按其保障的地区和保障目标设置，应尽量结合
12、地面卫生院等区域性医疗设施建设，或建在卫生院等区域性医疗设施附近。中心医院和急救医院应力求明确定位，救护所应确定配置范围。人防医疗救护工程通常是结合城市医院、医院救护中心、诊疗所等设施建设的。地下中心医院和急救医院规模较大，通常结合大型综合医院、专业医院或医救中心建设，这些大型医疗设施在城市总体规划阶段已经初步定位。地下救护所规模较小，通常结合区级医院或诊疗所建设，在城市总体规划阶段，这些设施可能尚未定位，而只明确了配置范围，因此，救护所也应明确配置范围。防空专业队工程：防空专业队工程位置应在所保障的区域或重点保障的目标附近，并有利于指挥和机动，且交通方便。防空专业队人员掩蔽部和车辆掩蔽部宜建
13、在一起，或互相毗连。区级防空专业队工程根据区级重点目标和居民区的分布进行合理布局。一部分防空专业队工程应靠近组建该专业队的城市职能部门平时办公（指挥）位置，因此，这些职能部门的办公大楼、指挥中心的地下室应建成所属的防空专业队工程。如电信大楼（通信专业队） 、消防指挥中心（消防专业队） 、公安局交能指挥中心（治安专业队） 、卫生局、防疫站（医疗救护专业队） 、交通局（运输专业队） 、化工局、环保局（防化专业队）等。配置在单建平战结合的人防工程中的防空专业队工程，也可以定位。人员掩蔽工程：宜按防护片布局，尽量与留城人口的分布均衡。人员掩蔽工程应与住宅建筑和城市公共建筑布局基本一致，其主要形式是防空
14、地下室，建设重点是人口密集区。其出入口应按所掩蔽人员听到警报后十分钟内步行进入工程为标准，其分布密度应与该区域城市居民的分布密度相一致。配套工程：以各防护区片自成防护体系为原则，物资库主要与人员掩蔽工程、交通运输专业队等相配套，供水站、区域电站和核生化监测中心等配套工程应与指挥工程、防空专业队工程等相配套。疏散干道主要根据地面交通干道建设，地下连接通道主要利用城市地下交通隧道兼顾人防进行建设。警报站建设以消除城市警报盲区为原则。人员掩蔽工程和配套工程一般都设在防空地下室内，在总体规划阶段，尚难以具体确定防空地下室的内位置、面积等，因而大部分人员掩蔽工程和配套工程，只能确定配置范围（防护区片）
15、。3、进一步深化改革，建立健全人防工程平战结合的市场化运作机制人防建设必须紧跟改革开放的步伐，积极探索市场经济条件下人防发展的新形式。要大胆改革人防产业经营体制和人防建设投资、融资体制，坚持用市场运作方式经营人防，在保证战备功能不受影响的前提下，盘活国有资产，挖掘现有人防设备设施的潜力，推进人防资源资本化，充分发挥社会效益和经济效益。一是广开渠道，多方融资，实现平战结合投资主体多元化。把平战结合工程作为资源投入市场，要坚持“取之于民、用之于民”和“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，充分利用优惠政策，实行多元化投资体制，调动和鼓励企事业单位、社会团体和个人投资建设人防工程的积极性，吸引社会各界及外商，以合资合作、股份制、独资等各种形式投资建设开发。特别是一些黄金地段的平战结合工程开发建设，人防部门可以地下空间作为投资，花钱不多，既建成人防工程，又可以按比例取得一定的经济效益。二是要探索人防平战结合组织形式多样化。可以以资本为纽带，把开发利用的人防工程、设备设施货币化，按资本经营的规律投入市场，通过市场组成跨地区、跨行业、跨所有制甚至跨国的股份制、合资、合作企业等多种形式进行经营，以达到提高经济效益的目的。三是盘活人民防空国有资产。遵循市场经济规律，适应市场需求，选择最佳经营形式，最大限度地实现人防设施开发利用的经济效益，不断增强人防自我滚动发展的能力。
