1、我国与国外的土地行政管理研究,2011.10.24,国外土地行政管理的研究,国外的土地行政管理经过了从土地调查与登记到重视对地权、地用、地税、地价、地籍进行综合管理的阶段；在理论的研究上，由简单的地籍管理，发展到对土地经济、土地制度及后来的土地利用等理论进行系统整体研究，形成了以地权、地籍、地用、地税、地价等为主要内容的现代土地行政体系。研究趋势： （1）现行的土地行政管理，越来越重视现代化的地籍管理，越来越把地籍行政作为土地行政的基础和核心。 （2）土地整理或土地重划己成为主要国家地政事业新内容。 （3）可持续发展战略为土地行政管理指出了新的方向。 （4）一些发展中国家或地区，土地制度尤其是
2、产权制度的变革，仍是土地行政管理的重要内容。,中国土地行政实践发展到今天、已经取得了显著的成绩，一个符合社会主义市场经济要求的地政体系正在形成。但是，仍存在一些亟待解决的问题：（1）如何改革管理体制，加强国家对土地的集中统一管理。 （2）如何建立有效的具有中国特色的地政管理机制问题。 （3）如何完善土地行政立法体系。 （4）如何改变土地行政管理理论滞后于实践的状况。,我国土地行政管理的研究,研究对象：土地行政学是研究国家行政组织对土地事务进行有效组织与管理规律的科学。也就是说，是研究国家行政组织如何运用行政、经济、法律及技术手段来高效率地对各项城乡土地业务进行组织与管理，以实现国家对土地利用的
3、当前利益和长期目标。研究任务：是要阐明人类社会各个发展阶段或特定阶段国家行政机关组织与管理土地事务的运行规律；是应用科学理论与方法，来研究和阐明一定社会制度下国家组织与管理土地事务的客观规律性，为指导土地合理配置的具体实践提供科学依据。,我国土地行政管理的研究,第一部分 土地行政管理学的基本概念和原理 （土地行政管理学概念、主要功能、研究对象和任务；土地行政管理的决策和实施以及土地行政效率及其评价）第二部分 土地行政管理的基本内容 （地权行政、 地籍行政、地用行政、地价行政和地税行政）第三部分 对土地行政管理法规体系进行探讨 （土地立法及其在土地行政管理中的作用、土地行政管理法律的主要体系）,
4、我国土地行政管理的研究体系,土地行政体制：是指土地行政主体的机构设置、隶属关系、权限划分及运行方式等方面的体系和制度的总称；包括土地行政组织结构、组织职能划分、管理方式等。行政组织区别于一般组织，它的特性包括： （1）具有政治行政二重性。 （2）社会公共事物的具体实施者。 （3）行政组织的管理是在宪法和法律范围内实施的，都是依法行政。,土地行政管理体制,作为政府的一个重要的职能组织，土地行政组织既具有一般的国家行政组织的特征，同时又具备其自身特殊的组织特征： （1）政治性具有明显的阶级性。 （2）社会性为社会公众的利益提供土地保障；组织协调和平衡各不同的社会团体对土地的要求。 （3）法制性依法
5、行政的基本原则（土地行政组织依法设立；对土地的管理具有法制性；管理接受其他的国家主体和社会法制化监督）。 （4）权威性履行土地行政时的手段、方案具有权威性。 （5）专业性土地配置需要政府参与和调节；专业知识。,土地行政组织的特征,土地行政组织是由若干要素组成的有机整体，这些要素主要有：权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、规章制度和运作过程、功能、信息等，这些构成要素及其结合方式直接影响到土地行政组织的效能性质、作用程度和范围。土地行政行为：把行政行为作为土地行政组织的一个构成要素是由土地行政组织特性所决定的。所谓土地行政行为方式是指土地行政机关及其行政人员，在土地行政管理活
6、动中，基于行政权力所实施的能够发生法律效果的行为。（包括行政命令、行政处分、行政制裁等）,土地行政组织的构成要素,土地行政行为的分类,土地行政组织形式多样，不同国家（地区）由于政治体制、历史沿革的不同，土地行政组织存在差异。按土地管理职能和责任范围的不同，可以分为： 决策组织：土地行政组织系统中最高层的核心机构，也称为首脑机关。职能：对辖区内重大的土地行政问题进行集中领导和决策；督导职能部门完成土地行政管理任务；推行政府土地政策。（国土资源部门的领导班子）职能机构：负责贯彻执行最高土地行政领导决策和政令的办事机构。职能：将土地行政组织目标按职能不同细分为具体的目标和行动方案，并层层落实到具体工
7、作中，是土地行政的行动实体。（地籍、地用、地价、地税等部门）,土地行政组织的种类,辅助组织：向土地行政领导决策机构提供决策信息、依据、方案、或帮助实现最佳决策、指导协调及内部管理的各种职能机构。（分为办事机构、咨询机构等） （1）办事机构，通常指协助领导处理日常事物的综合协调办事机关，如办公室、人事、财务、计划等管理部门。 （2）咨询机构，指为土地行政决策者提供谁和可选方案，并出谋划策的专门性组织。它不属决策机关或执行机关，具有业务独立的地位，基本职能是为土地行政研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才、宣传土地科学知识等。 监督组织：根据土地行政领导决策机关的决定及政策与法律规定对土地行政活动
8、进行监督检查的执法机构。具相对独立性，职责：对土地行政过程中土地行政组织和行政人员是否遵纪守法、认真履行职责、是否滥用权力等的监督。,土地行政组织的种类,（一）集权制和分权制集权制指行政权力集中于中央政府或上级机关。中央政府或上级机关对地方政府或下级机关有直接指挥管理权。地方政府或下级机关依据上级指令、授权分为实施管理活动。优点 政令统一，便于指挥，力量集中，利于统筹兼顾。 缺点 容易导致上级专断，限制地方或下级的积极性、创造性，管理方式单一，适应环境能力差。,土地行政管理体制的模式,（一）集权制和分权制分权制指中央政府或上级机关将行政权力授权给下级机关，自己处于监督地位。地方政府或下级机关在
9、其权限范围内有完全自主权，中央或上级不得随意干涉。优点 能避免上级专断，有利于地方或下级积极性、主动性、创造性的发挥，便于因地制宜，灵活决策。 缺点 容易导致各自为政、本位主义、权力分散，不利于集中力量统筹发展，也不利于统一协调。,土地行政管理体制的模式,（二）首长制和委员会制首长制指行政机构的行政权力归属于行政首长一人，行政首长对所负责机构承担全部责任。优点 权力集中，责任明确，指挥统一，行政迅速，可实现较高的行政效率。 缺点 个人独揽大权，易导致专断、滥用权力等问题，对首长知识、能力、精力等方面的要求较高，不利于调动下级的积极性。,土地行政管理体制的模式,（二）首长制和委员会制委员会制指行
10、政机构的行政权力由两人以上共同执掌，共同负责，集体决策。优点 可以集思广益，充分发挥集体的智慧与力量，处理问题比较周详，利于科学决策，以互相监督，防止职权滥用等。缺点 权力分散、决策迟缓、责任不明，影响行政效率。,土地行政管理体制的模式,（二）首长制和委员会制1982年以前，我国各级政府大体采用委员会制，行政决策在行政首长主持下民主讨论，委员会委员表决决定。 1982年新宪法规定了各级行政机关实行行政首长负责制，“三权一责”领导权、最后决定权、人事提名权和全面负责制。 1986年后对首长负责制进行限制：县以上各级人民政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或全体会议讨论决定。,土地行政管理体制的
11、模式,（三）垂直领导、双重领导和业务领导（从各职能部门与上级部门间的职权关系划分）垂直领导关系：是指土地行政管理部门上下对口，下级部门只接受上级业务主管部门的领导，与同级政府没有直接领导关系。 双重领导关系：是指土地行政职能部门既受上级业务主管部门领导，同时又受本级政府的领导（需要明确一定的主从领导关系）。 业务指导关系：是指行政职能部门受本政府领导，与上级业务主管部门没有直接领导关系，只进行业务上的指导。,土地行政管理体制的模式,美国的土地管理、整治与利用没有一个全国统一的机构，它分属于国家有关部门和地方政府管理。联邦政府在土地利用、开发和管理方面主要通过有关部门和法律起作用。联邦政府一级下
12、设机构： 内政部土地管理局国有草地牧场 印第安人事务管理局印第安人居留地的土地管理工作 农业部水土保持局私有土地 农业部林务局国有林地的管理工作 城市规划委员会城市土地的管理工作 还有一部分土地由国防部负责管理,美国土地行政管理体制,日本政府十分重视土地管理工作，设立了全国城乡土地管理机构国土厅。其主要职责：合理利用国土资源，均衡发展国土，以利于健康、文明、舒适的生活环境。国土厅下设机构（其中土地局为主要土地管理执行机构）： 长官办公厅综合协调 水资源部全国水资源的政策规划、立法和推进，开发水资源的计划和利用 规划调整局国土利用计划、综合开发计划 土地局土地利用计划、地价、政策、情报 大城市圈
13、整备局首都圈整顿计划、大城市功能的改善 地方振兴局地方振兴计划、政策和推进 防灾局防灾措施的规划、立法、调查和推进,日本土地行政管理体制,国 土 厅,长 官 官 房,新加坡土地局是一个有权威的行政管理机构，他代表政府对全国土地实行统一管理。该机构既通过制定政策、法规、计划、规划从宏观上对土地进行管理，又通过出让国有土地、征用私人土地、监督和处理违法占地和用地以及征收地税等微观手段管理土地，是对土地一统到底、实施全面管理的综合性管理机构。土地局下设土地割让署、土地征用署、国家土地管理与监督署以及综合服务署。,新加坡土地行政管理体制,台湾土地管理机构分为专设行政机构和临时、辅助性机构，前者习称地政
14、机关，从“中央”到省、市、县均设有专管地政的机关。其主要职责规定为：地权限制与调整；土地征收；地籍测量；土地登记；土地使用管制；公有荒地测旦与招垦；土地重划；规定地价；估定土地改良物价； 后者为贯彻执行有关政策设立的委员会等。,中国台湾省土地行政管理体制,负责有关疆界及行政区域规划勘测；有关标准、图及志书编印；有关水陆图审核；有关地图资料搜集整理；地名标准化事项等。,香港土地管理机构是整个香港行政机构的一个组成部分，涉及较多部门，没有设立独立的专门机构。将香港有关土地的机构按其职能可以划分为决策机构、咨询机构、执行机构相辅助机构四大类。,中国香港特别行政区土地行政管理体制,土地行政组织目标：是
15、组织要达到的目的，期望取得的成效或应完成的任务，是国家依据社会需要，按法定程序确定的。在具体的行政机构中，表现为土地行政的职能目标。我国土地行政机构的职能目标是国务院和各级政府依照法律和法规确定的，具有法律约束性，是必须实现而不可让步的。各级土地行政机构的职能目标是从宏观到微观、从总体指导到的具体落实。,我国土地行政管理体制,国土资源部：代表国家负责全国土地、城乡地政统一管理工作的职能部门和行政执法部门，主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。国土资源部的主要职责： （1）拟定有关法律法规，发布土地资源、矿产资源、海洋资源（农业部负责的海洋渔业资源除外，下同）等
16、自然资源管理的规章；依照规定负责有关行政复议；研究拟定管理、保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源政策；制定土地资源、矿产资源、海洋资源管理的技术标准、规程、规范和办法。,我国土地行政管理体制,（2）组织编制和实施国土规划、土地利用总体现划和其他专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核地方土地利用总体规划；组织矿产资源、海洋资源的调查评价，编制矿产资源和海洋资源的保护与合理利用规划、地质勘查规划、地质灾害防治和地质遗迹保护规划。 （3）监督检查各级国土资源主管部门行政执法和保护土地、矿产、海洋资源所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。 （
17、4）拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策， 实施农用地用途管制， 组织基本农田保护；指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的工作，确保耕地面积只能增加、不能减少。,我国土地行政管理体制,（5）制订地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。 （6）拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法；制订国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法；指导农村集体非农土地使用权的流转管理。 （7）指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用价格；承担报国务院审批
18、的各类用地的审查、报批工作。,我国土地行政管理体制,（8）依法管理矿产资源探矿权、采矿权的审批登记发证和转让审批登记；依法审批对外合作项目用地；承担矿产资源储量管理工作，管理地质资料汇总；依法实施地质勘查行业管理，审查确定地质勘查单位的资格，管理地勘成果；按规定管理矿产资源补偿费的征收和使用。审定评估机构从事探矿权、采矿权评估的资格，确认探矿权、采矿权评估结果。 （9）组织监测、防治地质灾害和保护地质遗迹；依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作，监测、监督防止地下水的过量开采与污染，保护地质环境；认定具有重要价值的古生物化石产地、标准地质剖面等地质遗迹保护区。,我国土地行政管理体制
19、,（10）安排并监督检查国家财政拨给的地勘费和国家财政拨给的其他资金。 （11）组织开展土地资源、矿产资源、海洋资源的对外合作与交流。 （12）承办国务院交办的其他事项。根据国务院的规定，管理国家海洋局和国家测绘局。,我国土地行政管理体制,县级以上土地资源管理行政组织目标：（1）要在保护生态环境的前提下，加强自然资源的保护与管理，尤其要加强耕地保护和土地管理，保障人民生活和国家现代化建设当前和长远的需要。 （2）加强城乡地政统一管理，从侧重土地资源管理转向资源和资产并重管理。优化配置，合理利用土地资源，切实保护耕地，充分发挥土地资产的效益，并促使其保值和增值。 （3）加强土地宏观调控，保证土地
20、供需基本平衡。积极培育和完善土地市场，加强土地市场管理，使土地管理真正起到国家宏观调控经济、调控市场的作用。,我国土地行政管理体制,基层土地资源管理行政组织职责：（1）宣传和执行土地管理法规、方针、政策。 （2）在县(市、区)土地管理局指导下，开展对本乡(镇)的土地调查、地籍测量、土地分等定级、登记、统计、地籍档案和核发土地证书等工作。 （3）监督检查土地利用情况，依法调解土地纠纷和查处违法土地案件。 （4）按照上级下达的用地计划，依法办理在本区内国家、乡(镇)企业建设用地和农村居民建房用地，乡(镇)村公共设施公益事业建设用地的审查报批工作。 （5）参与编报乡镇土地利用总体规划和土地利用计划，
21、做好土地资源开发、土地复垦工作，核实和填报有关土地资料。 （6）协同有关部门做好各项土地税(费)征收管理工作。,我国土地行政管理体制,从新中国成立，我国土地行政管理体制经历了“统一分散再统一”三个阶段。 解放初期，土地管理机构仍沿用国民党政府的格式，由地政局统管全国城乡地政地籍工作。（依据土地改革法，在全国实行土地改革；主要地政工作是清丈划界、定桩、登记、颁发土地证等） 土改任务完成后，土地管理的任务也随之转移，撤消了地政局，1954年在农业部设置成立土地利用总局以土地利用为中心开展土地管理工作。 1956年成立农垦部。（主管全国荒地勘测调查和垦荒工作。同时，国营农场土地利用规划工作归农垦部承
22、办，水利部牵头，农、林两部协作主管。城建部门主管城市建设及用地规划、设计工作。国家建设用地的征用审批工作，可因地制宜由城建部门或农业部承办。） 至此，土地管理工作完全被部门分散管理体制代替，形成各自为政、政出多部的管理局面。,我国土地行政管理体制,1982年，国务院进行机构改革，在农牧渔业部设立土地管理局，行使国务院授权管理全国土地的职能。土地统管工作得到加强。 1986年8月，成立直属国务院的国家土地管理局。负责全国土地、城乡地政统一管理工作。同时，各级政府相继成立省、市、县、乡土地管理机关，从中央到地方形成了五级管理网络。 1998年，国务院实行机构改革，成立国土资源部。由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。国土资源部属于国务院的组成机构，依据国土资源部机关的职责，国土资源部设14个职能司局。 2004年，省级以下国土资源部门垂直领导。 2006年，建立国家土地督察制度。,我国土地行政管理体制,国家土地督察局,
