1、国外税收管理实践译介之一：西方发达国家税收管理实践新发展济南市国家税务局办公室编译西方发达国家在构建公共服务型政府、提高政府效能的现代化进程中，均把税务系统作为一个重点领域，在税收管理体制、组织结构和管理模式等方面推动了一系列重大变革。一、整合税收管理资源，提高税收执法管理权的独立性一是整合税收管理公共资源。将原来由多个部门分别管辖不同税种的管理格局（如在英国等英联邦国家中，间接税、直接税分属于不同的机构管理），统一归并为一个税务机构来负责所有税种的征收管理 1，对政府实施税收管理的公共资源进行有机整合，以充分发挥各税种管理中的规模效应，降低税收征管成本。有些国家还将关税和社保金的征收合并到税
2、收征管体系中来，目前已有奥地利、丹麦等 10 个 OECD 成员国把海关税收置于税务组织统一征收管理，有 11 个 OECD 成员国将社保金的征收并入到税收征收环节中 2。最近的合并是 2008 年斯洛文尼亚和捷克共和国将海关税收、社会保障金的征收职能整合进税收管理机构。二是提高税务部门的自主管辖权。为了保障税务部门的高效1目前，只有卢森堡、马来西亚、马耳他和塞浦路斯等少数国家，尚未进行这种整合。参见 OECD 组织 2009年发布的：Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: Comparative Informat
3、ion Series (2008)。2 2005 年英国将其国内税收局与海关和货物税部合并成一个组织英国皇家税收海关局（HMRC），但为了应对国际恐怖势力的威胁，在 2007 年 11 月通过立法，对海关管理组织结构进行了新调整，将海关管理中的边境安全职能从税务机构中脱离出来，将所有的领土安全职能整合进一个专门的国土安全局之中，但改革后的英国税收海关局（HMRC）仍然保留海关政策事务的管辖权。自 2003 年以来，加拿大也进行了类似调整。由此可见，西方国家反恐战略对其税收海关组织结构和职能产生了一定的影响。1履责，西方国家的税务机构纷纷由原来财政部的一个内部司局改为财政部下一个相对独立运行的管
4、理局，或正式从财政部独立出来直接对内阁和议会负责，在预算管理、人事调配、行政执法、税法解释权、强制执行权以及战略规划等方面享有广泛的自治权利，从一些不必要的权限制约中解脱出来。三是税务部门承担了一些非税收社会职能。据 OECD 组织在 2008 年的一项调查表明，在 43 个调查国中 3，有 34 个国家的税务机构被授予多种不同的非税收职责，主要有：（1）负责清收政府债务，如到期的政府助学贷款、多支付的社会福利等；（2）向公民发放社会福利，这些福利支出多与个人收入或缴纳社保金数额相对应，而税务系统具有这方面的信息优势；（3）参与政府性退休收入政策的管理，如奥地利的退休养老金制度安排和新西兰的国
5、民储蓄计划；（4）参与政府儿童补助金的管理；（5）行使对政府资产的评估及管理职能。二、内外并举，构建多重的税权运行监控体系一是健全税务系统体制内的监管机制。在税务组织内部，建立一个相对独立于税收行政和执法体系的管理或顾问委员会，参与研究审议税务组织的发展战略和工作方案，对税收管理权的行使予以监管。此机构一般就税务组织总体运行情况、各项税收管3 其中包括30个OECD组织成员国和13个与OECD组织关系较为密切的国家或地区，这13个国家和地区为：CFA的正式观察国，包括阿根廷、智利、中国和南非；未加入OECD组织的欧盟成员国，包括保加利亚、塞浦路斯、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、马耳他和斯洛文尼亚
6、；与OECD税务管理方面合作比较密切的国家，包括马来西亚、新加坡。OECD税收政策和管理中心（CTPA） ，从2006年开始，不定期发布公开报告，针对上述国家税收体制和税收管理进行全面地分析比较，以增强国际间税务组织的对话和交流，使得各国对自身的税务体制有更深的了解，更好地把握优化组织设计和提高税收管理的机遇。本译文中凡涉及到国际税收管理比较的具体信息，如无特别说明，均来自该组织2009年1月出版的报告Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: Comparative Information Series (2008)
7、 。2理制度制订和实施情况进行监督并提出建议，但不能介入具体的税收执法管理事项，也不能获取纳税人具体信息。如加拿大税务局管理委员会、新加坡的国内收入局管理委员会、美国联邦税务局监管委员会等，负责监管全国税务组织的行政管理、运行情况、发展方向，监督其执行税法的情况，以促使税务行政执法各部门为公众提供更加优质高效的服务，最大程度地满足纳税人需求。二是构建税务系统外部的独立监管体系。许多发达国家均在税务组织之外，成立了直接对政府或议会负责的专门机构，就税收管理体系的运行情况进行监督报告。如澳大利亚 2003 年成立了独立的法定监管机构税务总监（IGT ）以及美国 1999 年成立的税务财政总监（TI
8、GTA），均是用来监 督审查税务部门的税收执法管理和行政管理体系，审查税务当局的资源配置以及税收执法公平性，调查和防止税收管理执法中的欺诈和权力滥用，以促进税务局税收执法管理水平的提高，降低纳税人的纳税负担，维护纳税人的整体利益。三是设立代表纳税人权益的专职机构。许多国家从维护纳税人权益角度成立了专门机构来受理纳税人申诉，对税务组织实施监管，以防止税务组织权力滥用。如 2007 年成立的加拿大纳税人巡检官（TO），1996 年成立的美国纳税人维护服务办公室（TAS），以及 1993 年成立的英国裁决官办公室（AO）等组织，对税收管理执法部门贯彻实施纳税人权利宪章情况进行审查和监督，受理纳税人在
9、税收服务事项上的申诉并进行公正独立的审查，调查和解决纳税人对税务部门不当行为的投诉，维护纳税人合法权益，减轻纳税人不必要的纳税负担。3三、优化组织结构，推进税收征管服务体系集约化扁平化一是从税种型组织模式逐步向职能型和纳税人型模式演化。各国税务组织在最初设定其内部结构时，基本上都是以“税种” 类型为基础，组建多个相对独立的部门分别负责各个税种的管理和征收。这一组织模式增强了各税种管理的专业化，但割裂了税收征管的一体化，对缴纳多项税种的纳税人实行多头管理，既增加了征管成本，也加重了纳税人负担，且易导致各税种之间执法管理尺度不一，影响了税收执法管理的公平性。自 20 世纪 70 年代起，一些国家的
10、税务机构开始以“职能” 为 基础，按照税收管理职能分工（如登记、会统、信息处理、审计、征收、申诉等）来设置内部机构，增强各税种管理的标准化程度，按照税收征管流程，统一承担税收咨询、税务登记、纳税申报和评估审计等职能，力求从总体上提高税收征管效率。但由于不同类型纳税人具有不同的特征和遵从行为，统一的标准化管理模式并不能适用于所有类型的纳税人。近年来，一些发达国家，依据纳税人类型（如大企业、中小企业、个人等）重构了内部组织结构，使得税务组织的整体运行更加符合纳税人的需求。如美国在 1998 年的税务组织改革中，组 建了 4 个“ 纳税人类型” 管理服务部（即大中型企 业部，小规模企业和自我雇佣者部
11、，工资和投资部，免税组织和政府实体部）来提供管理服务和实施强制执行职能，以适应不同类型纳税人的具体特征和要求。目前，在 OECD 组织开展的调查中，43 个调查国中有 33 个国家（包括我国在内）的税务机构成立了专门的大企业管理服务部门。二是税务组织呈现出明显的集中化趋势。各国税务局总部以4及区域性总部由原来纯粹的领导管理机关，逐步走向税收管理服务和执法一线，并且构建了一些跨行政区域的大区总部。两级总部在指导管理全国税务组织各项工作的同时，在现代信息技术的支撑下，其自身也承担了越来越多的税收管理、服务、执法、数据处理及其他具体职能，如在全国总部和大区总部层面上建立纳税申报处理中心、纳税服务中心
12、、数据处理中心、欠税处理中心、犯罪调查局等，促进了上述核心业务处理上的专业化、集中化，较好地发挥了税收管理服务中的规模效应和信息集中优势。全国和区域性总部在集中核心税收管理服务职能的同时，也聚集了更多的人力资源。2007 年，美国联邦税务局系统共拥有 92017 名税务人员，而总部人员就有 18390 名，占了近 20%；全国范围内建立了 20 个数据处理中心和 22 个客服中心，其员工占税务人员总数的 33.37%。澳大利亚、加拿大、 爱尔兰、新西兰等国税务局总部人数超过占全系统人员的 12.5%。税务组织的集中化进一步促进了税收执法管理的公平性、纳税服务的便捷性和行政管理的高效性。三是整个
13、税务系统组织结构愈加呈现出扁平化发展趋势。在国家总部推行税收管理服务职能集中和人员集中的同时，各国纷纷减少税务系统的中间管理层次，设立跨行政区域的大区总部，撤销了一些原来按照行政区划相应设立的行政区局，对基层税务局（所）也进行了大幅度的合并和裁减，有些基层税收服务职能直接并入当地政府统一的市政服务厅来承担，整个税务组织网络布局呈现出显著的扁平化特征。如奥地利税收海关总局的组织体系从原来的 7 个地区局和 81 个地方局的组成结构，从 2004 年起转5化为 5 个大区局、41 个管理局和 8 个大交易审计分局，到 2009年 1 月 1 日，则又将 8 个大交易审计局裁减为 1 个。保加利亚的
14、国税系统行政区局由 2003 年的 340 个减少为 2006 年的 29 个；丹麦在 2005 年将 275 个独立运行的税务局合并为现在的 30 个地区局。特别是国家或大区数据处理中心、客服中心以及大企业管理局的成立，在相当程度上减轻了基层单位的工作量，为集中收缩和裁减基层局奠定了基础。如在对大企业的管理方面，由于大企业生产经营规模愈加跨越行政区界，基层税务部门在对其实施有效管理方面越来越困难，对大企业的管理服务职能也越来越集中在总部或大区总部来承担。四、改进管理模式，大力推进税收管理信息化和系统化一是在行政理念上更加注重纳税服务的作用。传统的税务行政以强制管理为中心，即税务机关在税收征管
15、中占据主导地位，纳税人被动遵从税务机关的指令以实现纳税遵从。但随着税种结构的愈加复杂和税收规模的膨胀，当税务部门不堪重负而不得不主要依赖纳税人的自觉申报纳税时，征纳双方间传统的管理服从模式就难以维继。一些实证性研究也表明纳税人更乐于接受税务部门的帮助服务型管理方式 4。对此，西方各国相继推出了服务优先的税收管理理念，纷纷设立专业化的纳税人服务中心、纳税人维权办公室等专门机构，依托现代信息技术，为纳税人提供多渠道、多元化的优质服务，构建友好、互信、协作的征纳关系成为现代税务机关的核心任务。二是努力实现税收管理服务信息化。近二十年来，西方发达4 JAMES,S.& WALLSCHUTZKY,I.G
16、.,1995,The shape of future tax administration, bulletin for international fiscal documentation,49。6国家把充分运用现代信息技术作为提高管理服务效能的重要战略手段，从三个方面大力推进税收信息化进程：（1）向纳税人积极推广电子申报模式，充分发挥信息技术的信息集约、方便快捷、核对准确和实时监控的优势，实现了税收管理模式的信息化和高效化；（2）充分运用网站、呼叫中心、电子邮件、手机短信等现代信息技术为纳税人提供信息发布、政策咨询、纳税提醒、权益维护、资料下载等服务；（3）充分运用信息技术来推进税务组织内部
17、的组织再造、流程优化和工作运行的信息化，使税务组织整体运行建立在现代信息技术的便捷高效、全面准确和实时监控基础之上。为了赢得纳税人在推行电子申报方面的支持，西方国家纷纷采用社会公益广告、电子邮件、视频新闻播放、传单等多种媒介向纳税人推广电子纳税方式，与税务师事务所、行业协会等非官方机构加强合作，增加对电子纳税的宣传力度，并通过为纳税人提供免费的软件支持、加快电子申报企业退税办理、延长税款缴纳期限以及对自主电子申报企业和人员给予税金返还奖励等措施，积极引导纳税人运用电子申报方式。而对于大公司，则一般采取强制性电子申报要求，如澳大利亚对于年营业额在 2000 万美元以上的企业，奥地利对年营业额超过
18、 10 万欧元的企业强制推行电子申报方式。目前，现代信息手段已经成为发达国家的纳税人与税务部门联络接触的主要手段。如在美国，登陆美国联邦税务局网站和拨打电子呼叫中心电话这两种方式已经成为纳税人与税务局沟通交流的最主要方式。三是大力推进税收管理的系统化。在新的公共管理理念指导下和现代信息技术的支撑下，西方发达国家愈加追求税收管理的7科学化，其突出特征就是宏观层面上更加注重管理的战略性，在中观层面上更加注重绩效的持续改进性，从微观层面上更加注重管理手段的精细化。为了实现管理目标的长期性和全局性，绝大多数发达国家在宏观层面上制定了中长期战略发展规划 5，即通过实施战略管理，将组织的使命和愿景更加合理
19、化和清晰化，并根据内外部环境因素的变化制定具体的阶段性管理目标和指标；从中观层面上，更加注重绩效管理，将各主要战略规划目标分解为各个部门量化的绩效指标，保证各个部门运转的高效协调和整体性；在微观层面上，注重运用风险分析和评估体系，对纳税人遵从行为进行风险评估和分析，以增强管理服务的针对性和精准性，提高管理服务效能。这样，宏观上的战略目标有效地分解为各部门可量化的绩效指标，各部门根据绩效指标改进和加强管理措施，对各个环节或类型的管理风险（不确定性）进行有效的分析评估和控制，并将实施情况通过信息系统实时反馈到决策部门，为改进调整战略目标和管理措施提供决策依据，从而使得整个税收管理体系包括管理理念、
20、管理战略、管理目标、管理手段、管理技术、管理控制构成一个持续反馈改进的有机整体。总之，西方发达国家在努力推进税收管理改革、积极实现税收征管科学化方面做出了许多富有成效的探索，为我们构建具有中国特色的现代税收征管体系提供了有益借鉴。 5 OECD 的 30 个成员国中，仅有奥地利、德国和卢森堡三个国家未制定中长期发展战略规划。各国中长期战略规划一般在 3-5 年之间，如美国联邦税务局近年来战略规划时间跨度均为 5 年（2009-2013 ） ，加拿大税务局的时间跨度为 4 年（2007-2010 ） ，澳大利亚税务局的时间跨度为 5 年（2006-2010 ） ，爱尔兰为 3 年（2008-2010） ，英国为 4 年（2008-2011） 。
