1、日本“肯定列表制度”介绍一、 “肯定列表制度”的背景日本已登记或已设定残留标准的农兽药(350 种)远少于世界上使用的农兽药数(700 多种)，而按照日方现行规定，对于没有制定限量标准的农兽药，即使发现某种食品中含有该物质，也允许其在日本销售。由于日本大部分农产品依靠进口(60左右)，对于进口食品中可能含有的这部分农兽药的监管，目前尚处于失控状态。另一方面，近年来频频出现的进口农产品农兽药超标事件以及日本国内发现的未登记农药的违法使用问题使消费者陷入对食品安全性的极度不信任状态。为了扭转这种局面，日本专门成立了食品安全委员会，以加强和协调相关机构对食品安全的管理。同时，农林水产省修改了农药取缔
2、法，加强对未登记农药的取缔和处罚。厚生省(MHLW)修订了食品卫生法，并根据修订案，开始对食品中农业化学品残留物引入所谓的“肯定列表制度”(Positve List System)。二、 “肯定列表制度”的产生及其组成健康、劳动与福利部于 2003年 10月公布了“临时最大残留限量标准”第一次草案，在 2004年 8月公布了“临时最大残留限量标准”第二次草案、 “统一限量标准”草案以及“豁免物质”草案。在广泛征求国内外意见的基础上，2005年 6月 21日，日本正式向各 WTO成员通报了“临时最大残留限量标准” 、“统一限量标准”以及“豁免物质”最终草案。日本“肯定列表制度”简单地讲就是禁止含
3、有未制定最大残留限量标准(MRLs)，且含量超过一定水平(一律标准)的农用化学品的食品销售。它涉及了对所有农业化学品的管理，在该制度下，对所有农业化学品制定了限量标准，包括: “暂定最大残留限量标准”(以下简称“暂定标准”)和“一律限量标准”(以下简称“一律标准”)。此外，还制定了“豁免物质”清单。日本“肯定列表制度”涉及的农业化学品残留限量包括 4个类型: (1) “暂定标准”共涉及农药、兽药和饲料添加剂 734种(附件 1)，农产品食品 264种(类)，暂定限量标准 51392条；(2) 沿用原限量标准而未重新制定暂定限量标准，共涉及农业化学品 63种(附件 2)，农产品食品 175种，残
4、留限量标准 2470条；(3) “一律标准”是对未涵盖在上述标准中的所有其他农业化学品或其他农产品制定的一个统一限量标准，即 0.01ppm；(4) 豁免物质，共 68种，包括杀虫剂和兽药 13种、食品添加剂 50种和其他物质 5种(附件 3)。此外，还有 15种农业化学品不得在任何食品中检出(附件 4)；有 8种农业化学品在部分食品中不得检出，涉及 84种食品和 166个限量标准(附件 5)为直观起见，可参见日本肯定列表制度结构图示：日本肯定列表制度（2006 年 5 月 29 日生效）已有 MRLS 的化学品 尚无 MRLS 的化学品 MHLW 指定的化学品799 种参照 CODEXS 标
5、准、日本登录保留基准和其他基于科学评估的各种标准，建立临时 MRLS758 种加快确定MRLS化学品含量超过MRLS 的食品不得在日本国内进行销售确定一个对人体健康不会产生负面影响的限值0.01ppm化学品含量超过此水平的食品不得在日本国内进行销售不会对人体健康造成负面影响的化学品65 种不受肯定列表制度约束三、 “肯定列表制度”的内容(一)临时最大残留限量标准的制定程序及最终草案(1) 制定临时最大残留限量标准的背景在肯定列表制度生效以后，日本将禁止含有未制定最大残留限量标准的超过一定水平的农用化学品的食品的流通。然而，根据日本食品卫生法制定的农用化学品的现有最大残留限量标准还不能充分地覆盖
6、国际食品法典标准(Codex Standard)和农用化学品国内登记许可标准(WHL 标准)，这将妨碍肯定列表制度的顺利实施。因此，日本参照国际食品法典标准，对于食品中还未制定最大残留限量标准的农用化学品残留物，制定临时最大残留限量标准(MRLs)，但临时最大残留限量标准并不覆盖所有物质(如豁免物质)。(2) 制定临时最大残留限量标准的一般通则i. 抗生素与合成抗菌剂抗生素与合成抗菌药的现行标准应当保持不变，食品不得含有抗生素，肉类、禽类、蛋类、鱼类和贝类不得含有合成抗菌药。ii. 不能确定 ADIs值的农用化学品由于致癌性或其他原因不能确定 ADI值时，按照目前一直使用的方式，暂行 MRLs
7、设定为“不得检出(ND)” 。对于不能通过国际机构确定 ADIs值的物质，暂行 MRLs应为“不得检出(ND)” 。此外，对于国际机构确定的 ADIs值低于 0.03g/kg/d 的农用化学品(克伦特罗、氟美松、乙酸去甲雄三烯醇酮)，或已经确定“不得检出(ND)”的农用化学品， “不得检出”适用于所有农作物、动物或水生产品。不得检出物质的分析方法和检测水平(LOD)将在官方公报上公布。iii. 确定了现行和暂行 MRLs的农用化学品对于确定了现行和暂行 MRLs的农用化学品等，残留物含量不得超过特定食品类别所规定的限值。对 MRL执行情况的判断应以 MRLs列表中的化合物为基础，但在暂行 MR
8、Ls列表的脚注中明确指出需要控制的代谢物除外。iv. 食品中固有的物质对于环境和天然食品中固有的被定义为农用化学品的物质，对 MRL执行情况的判断应当以固有含量为基础。v. 加工食品标准的确定只有当加工后食品具有国际食品法典 MRLs时，才设定加工食品的暂行MRLs。vi. 加工食品的管理原则上，如果是利用符合 MRLs的材料进行生产或加工的但没有设定暂行MRLs的加工食品是可以配送销售。vii. 与食品添加剂规章的一致性对于符合食品添加剂规定的农用化学品等，将不再设定暂行 MRLs。viii. 执行的判断当对 MRLs的执行情况进行判断时，试验值将比要求的多计算一位数，在四舍五入得到最接近的
9、数，将得到的值与相应的标准限值进行对比。(3) 制定临时最大残留限量标准需要考虑的因素i. 同类食品中个体农作物标准之间的一致性。在同类食品的农作物之中，个体限值应当相互协调，如粮谷和十字花科蔬菜。对于组内 MRLs相互协调的情况表示为“6-1 型” 。ii. 以相同形式代谢物残留的物质的管理当化学品具有不同的活性成分但是以同一种代谢或分解的物质的形式残留在食品中时，应当针对代谢或分解的物质制定这些化学品的暂行最大残留限值。同样，当化学品具有不同的活性组分但是这些化学品可以测定的物质是完全相同的时，应当制定测定的目标物质的暂行最大残留限值。当代谢物之间具有相关性时，这些物质最大残留限值 MRL
10、s相互协调的情形表示为“6-2 型” 。iii. 当兽药的最大残留限值(MRLs)是针对同类动物中的某些组织或器官如肌肉和脂肪等时，可以使用为该动物种类所制定的最大残留限值(MRLs)的最低的最大残留限值(MRL)做为由于以下原因还没有制定最大残留限值(MRLs)的组织与器官的暂行最大残留限值(MRLs)；a. 已授权该兽药使用于该动物种类，但在一些组织或器官中发现了残留物，则残留物可能或多或少地存在于其他组织或器官中；b.在美国等国家，残留物的监测是针对目标器官进行的，并未对动物中的所有器官制定最大残留限值(MRLs)。该类兽药表示为“6-3 型” 。iv. 由于在一律标准(0.01ppm)
11、水平下进行分析比较难，所以使用相应于分析方法测定限值的水平作为暂行最大残留限值(MRLs)。它们表示为 “6-4型” 。v. 对于针对某些农作物制定了低于一律标准(0.01ppm)的最大残留限值(MRLs)的农用化学品，使用制定的最大残留限值(MRLs)中最低值作为暂行最大残留限值(MRL)。它们表示为“6-5 型” 。vii. 对于基于农业与渔业部等所提交的农作物残留物的试验结果制定了最大残留限值(MRLs)的，或在“6-3 型”中所考虑的可能含有残留物的组织或器官的物质表示为“6-6 型” 。(4) 制定临时最大残留限量标准需要考虑的其他因素i. 国外标准的采用a. 当多个国家具有最大残留
12、限值(MRLs)时，使用平均值作为暂行最大残留限值(MRL)。b. 对于国外使用 LODs作为最大残留限值(MRLs)的物质，被认定是有毒有害物质控制法所定义的特殊毒性物质，将不再制定暂行最大残留限值(MRLs)。c. 由于在美国为了应对害虫的暴发而应急使用农用化学品时要求得到环保局基于风险评价的批准，因此对于具有已经制定的并获得批准的最大残留限值(MRLs)的物质，应结合考虑已经制定的最大残留限值(MRLs)来制定暂行最大残留限值(MRLs)。ii. 有效值 按照联合国粮农组织(FAO)指南，有效值应当比国际食品法典标准以外的一位数字。对于高于 100ppm的标准，有效值应为两位数字。iii
13、. 对于矿泉水，由于在国际食品法典标准中对于矿泉水已经使用了世界卫生组织的饮用水指南，暂行最大残留限值(MRLs)的制定应当以指南中指定的标准为基础。在判断加工食品中残留农用化学品暂行最大残留限值(MRLs)的执行情况中，对生产食品的水中残留农用化学品的分析应当考虑指南中指定的标准。iv. 在日本，茶的浸取方法分为两种，一种是使用热水，一种是使用有机溶液。在使用热水浸取时，参照标准中所使用的同一方法将适用于所提出的暂行最大残留限值(MRL)，并应在列表中注明。v. 对于食品卫生法中定义为食品添加剂的杀真菌剂，食品卫生法的添加剂使用标准中的最大残留限值(MRLs)将作为暂行最大残留限值(MRLs
14、)，已经制定了最大残留限值(MRLs)的除外。vi. 当登记为农用化学品的抗生素最为农用化学品使用时，应当按照农药取缔法进行登记时的数据制定使用标准等。并应按照食品卫生法规定的“不得检出”的标准对其进行使用。为了保证对农用化学品的控制，应当按照农用化学品登记时所使用的 LODs(检测限值)制定特定值的最大残留限值(MRLs)。Vii. 仅有现行最大残留限值(MRLs)的农用化学品(未提出暂行最大残留限值(MRLs)的农用化学品)等将列于附件中。(5) 制定临时最大残留限量标准的程序(决策树，图 1)制定临时 MRLs时，考虑了以下标准: i. 国际食品法典 MRLs；ii. 农药取缔法规定的国
15、内登记许可标准(WHL 标准)(对于兽药，为药事法授权制定的定量(LOQ)或测定限值，对于饲料添加剂，为饲料质量改进和安全保证法指定的限值)；iii. 基于农药残留物 FAO/WHO联合会议(JMPR)与食品添加剂 FAO/WHO联合专家委员会(JECFA)所要求的科学的毒性评价的外国(美国、加拿大、欧盟、澳大利亚、新西兰)的 MRLs。临时最大残留限量标准的决策如下(图 1): i. 由于日本是世界贸易组织(WTO)成员国家，如果适用，将采用国际食品法典标准；ii. 如果没有国际食品法典标准的物质，将采用日本制定的标准(农药取缔法规定的国内登记许可标准)；iii. 对于既没有国际食品法典标准
16、又没有国内标准的物质，将采用国外标准；图 1. 制定临时最大残留限量标准的程序(决策树)iv. 对于国内产品遇到采用 CAC标准，以及进口产品遇到采用日本标准的情况时，将根据农药的生产、销售和使用的条件，必要时采用各自的国内和外国标准。更准确地说，对于柚子、柠檬、菠萝、小麦、大豆等，这些在农林省的网页上被指定为低自足率的产品，必要时采用外国标准。因为玉米也被确认为同样的情况，也将采用同样的措施。临时最大限量标准的类型: 1-1 有 Codex标准和 WHL，使用 Codex标准。1-2 有 Codex标准和 WHL，使用 WHL。1-3 有 Codex标准和 WHL，使用基于农作物残留物试验的
17、标准。2 使用 Codex标准。外国标准农药、兽药和饲料添加剂有 Codex 标准 无 Codex 标准有国内登记许可标准 无国内登记许可标准 有国内登记许可标准有外国标准 无外国标准 有外国标准 无外国标准Codex 标准(但当需要考虑国内农药的登记和实际使用情况时，采用国内登记许可标准)登记许可标准(但当需要考虑进口食品的生产流通和出口国农药实际使用情况的话，采用外国标准)国内登记许可标准未制定最大残留限量标准Codex标准无国内登记许可标准21 3 4 5仅限农药3-1 有 WHL和一种或多种国外标准，使用 WHL。3-2 有 WHL和一种或多种国外标准，使用国外标准。4 使用 WHL。
18、5 使用国外标准。6-1 保持食品类别内的一致性。6-2 保持代谢物与相关物质之间的最大残留限值(MRLs)一致性。6-3 使用组织或器官的最大残留限值(MRLs)作为参考，而不是相同种类的相关组织或器官的最大残留限值(MRLs)。6-4 对于日本地方政府执行监测的分析方法检出限高于一律标准0.01ppm的化合物，所使用相应于分析方法测定限值的水平作为暂行最大残留限值(MRLs)。6-5 由于一些农作物制定了低于一律标准(0.01ppm)的最大残留限值(MRLs)，所以使用制定的最大残留限值(MRLs)中最低值作为暂行最大残留限值(MRL)。6-6 其他(如基于试验结果的情形，在应用 6-3型
19、时所要考虑的预期含有残留物的组织或器官)。(二)日本“肯定列表制度”的暂定标准概述日本“肯定列表制度”对 734种农业化学品制定了 51392个暂定限量标准，涉及 264种(类)食品。a. 暂定标准涉及农业化学品的种类暂定标准涉及的 734种农业化学品包括: 498种农药、182 种兽药、34 种兼做农药和兽药、16 种兼做兽药和饲料添加剂、1 种兼做农药和饲料添加剂、3种饲料添加剂。b. 暂定标准的类型日本“肯定列表制度”针对一般食品、加工食品和瓶装水制定了暂定限量标准。其中，一般食品暂定标准涉及 714种农业化学品，210 种食品和 51175条限量标准；加工食品的暂定限量标准涉及 61种
20、农业化学品，53 种食品，179条限量标准；瓶装水的暂定标准涉及 38种农业化学品，38 条限量标准。c. 暂定标准制定的依据暂定标准制定的依据如下(见表 1): 依据 Codex制定的暂定标准为 2925条，其中一般暂定标准为 2718条，瓶装水标准为 38条，加工食品标准为 169条。 依据原日本标准制定的暂定标准为 19116条，其中依据原日本对外残留限量标准(MRL)制定的 7971条(包括: 一般暂定标准 7971条和加工食品标准 10条)；依据日本现有暂定标准(PRO)制定的 12条；依据日本原国内标准(WHL)制定的 10328条；设为检测限的(PAL 和 LSF)795条(包括
21、: 农药检测限 688条和兽药检测限 107条)。 依据国外标准(美国、欧盟、加拿大、澳大利亚和新西兰)制定的暂定标准为 20031条。 依据有关残留数据制定的暂定标准为 40条。 当作为食品添加剂使用时制定的暂定标准为 25条。 依据不明的暂定标准为 9265条，其中基于其他信息制定的 8425条，新设定类别的 825条，没有指明依据的 15条。表 1. 暂定标准参考依据统计表类型 一般暂定标准 瓶装 水 加工食品 总计Codex(采用食品法典标准) 2718 38 169 2925MRL(采用“食品卫生法”规定的现有最大残留限量) 7971 10 7981PRO(日本现有的暂定标准) 12
22、 12WHL(“农药取缔法”规定的登记许可标准) 10328 10328PAL(“农药取缔法”规定的检测限) 688 688日本标准LSF(采用“饲料安全及品质改善法”规定的检测限) 107 107FC(采用国外标准) 20031 20031TRY(根据提供的残留数据制定的标准) 40 40ADD(作为食品添加剂使用时的标准) 25 25OTR(基于其他信息制定的标准) 8425 8425CLS(新设定的类别) 825 825没依据 无参考值 15 15总计 51175 38 179 51392(三)肯定列表制度中一律标准概述一律标准即日本政府确定的对身体健康不会产生负面影响的限值。一律标准以
23、 1.5g/人/天的毒理学阈值作为计算基准，确定的限量值为 0.01ppm。该标准将应用于含有肯定列表制度中未制定最大残留限量标准的农业化学品(“农药取缔法”中规定的农药活性原料、 “确保饲料安全及品质改善法律”中规定的饲料添加剂及“药事法”中规定的兽药，但不包括日本厚生劳动省指定的豁免物质)的食品。未制定最大残留限量标准包括两种情况: i. 在任何农作物中均未制订 MRLs最大残留限量；ii. 尽管已对某些农作物制订了 MRLs，但没有针对所讨论的农作物制定残留限量。据日方提供的资料，加拿大、新西兰、德国、美国已采用“一律标准”(表 2)，而欧盟正准备采用“一律标准”表 2. 其他国家或地区
24、一律标准制定情况国家或地区 一律标准加拿大 0.1 ppm (正在修订中)新西兰 0.1 ppm 德国 0.01 ppm 美国 无统一限值，但在实际中使用0.01 ppm和0.1 ppm之间的标准。欧盟 0.01 ppm，(EC)396/2005对于日本地方政府执行监测的分析方法检出限高于 0.01ppm的化合物，将采用 LOD分析方法。(四)肯定列表制度豁免物质的确定原则及最终草案(1) 豁免物质的确定原则豁免物质是指那些在一定残留量水平下不会对人体健康造成不利影响的农业化学品。这包括那些来源于母体化合物但发生了化学变化所产生的化合物。在指定豁免物质时，健康、劳动与福利部主要考虑如下因素:
25、日本的评估、FAO/WHO食品添加剂联合专家委员会(JECFA)和 JMPR(FAO/WHO杀虫剂残留联合专家委员会)评估、基于农药取缔法的评估、以及其他国家和地区(澳大利亚、美国)的评估(相当于 JECFA采用的科学评估)。豁免物质包括以下三类物质: i、根据食品安全基本法第 11款规定不需要对可摄入量进行风险评估的化学品；ii、在农药取缔法指定的农业化学品；iii、(除上述情况外)其他不会对人体健康造成不利影响的物质。(2) 豁免物质最终草案内容豁免物质最终草案包括以下几类物质: i、根据食品安全基本法第 11款规定不需要对可摄入量进行风险评估的化学品 虾青素；ii、指定的杀虫剂 碳酸氢钠
26、；iii、指定的食品 香菇菌丝体萃取物、绿藻萃取物、乳酸和尿素；iv、食品添加剂和其他化学品(农业化学品) 氯、油酸盐、钙、硅、硅藻土、胆碱、山梨酸、铁、石蜡、羟丙基淀粉、丙稀、机油、卵磷脂、蜡；v、维生素饲料添加剂 抗坏血酸维生素、纤维糖、钙化醇、-户萝卜素、coparamin、维生素 B1、维生素 E、烟酸、泛酸、维生素 H、维生素 B6、核黄素、维生素 A、维生素 B；vi、氨基酸饲料添加剂 天门冬醯胺酸、丙胺酸、精氨酸、氨基乙酸、谷氨酸盐、丝氨酸、酪氨酸、缬氨酸、组氨酸、蛋氨酸、亮氨酸；vii、矿物质饲料添加剂 锌、钙、seren、硒、铁、铜、钡、镁、碘；viii、其他饲料添加剂 铵、
27、-胡萝卜素；ix、其他杀虫剂和兽药 铜、硫、杜鹃红素、矿物油、印度楝树油、肉桂酰胺、钾、铁、布舍瑞林、利尿磺胺、蛇麻素、普鲁卡因。(五)未制定临时限量标准但目前有限量标准的农兽药日本在“肯定列表”系统中未制定临时限量标准但目前有的限量标准涉及农产品食品 175种，残留限量标准 2470条。这些标准在“肯定列表”制度生效后仍然有效。四、日本肯定列表制度的特点从上面的对肯定列表制度的介绍中可以看出，日本的肯定列表制度与现行的否定列表制度及其他国家的相关制度相比，其在管辖范围和严格程度上都达到了前所未有的程度。(1)日本的设限数量大幅增加。仅“暂定标准”一项就有 51392 个限量标准，涉及 264
28、 类食品中的 734 种化学品残留。而日本现行管理制度全部的限量指标仅 9321 个，只涉及 186 类食品中的 255 种化学品。我国目前的限量标准仅涉及农业化学品 200 余种，限量指标不到3000 条，差距非常明显。(2)限量标准更为严格。“暂定标准”基本上是集成了国际食品法典委员会（CAC）和欧盟、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等标准，已经非常严格。而“一律标准”更为严格，0.01 毫克/千克（一亿分之一）的限量简直达到了检测仪器的极限，只要仪器能检出,就有可能超标肯定列表制度反映出近年来进口国设置技术性贸易壁垒已从微观技术化向宏观制度化层面转变的趋势。日本实行肯定列表制度虽然有其合理性的一面，但其保护本国市场的用意十分明显，在对等国内外产品上往往采取双重标准。肯定列表制度是一种新的技术贸易壁垒，我国农产品出口企业必须熟悉肯定列表制度，结合实际采取相应的对策。同时我国也应借鉴他国的做法，加快国内的相关立法。
