1、1关于土地利用总体规划管理办法（征求意见稿）的起草说明一、立法必要性土地利用总体规划是严格保护耕地，落实用途管制的基础。对此， 土地管理法作出了专门的制度安排。2009年，国土资源部发布土地利用总体规划编制审查办法（国土资源部第43号令），在土地利用总体规划的编制、审查等方面做了全面细化规定。近年来，43号令在提高规划编制审查的科学性、可操作性等方面发挥了重要作用。但是也存在一些问题：一是土地利用规划的刚性不足，修改和调整的随意性较大；二是土地规划的实施缺乏细化的法规规章规定，需要进一步健全完善；三是土地规划的执行需要进一步加强监督，强化法律责任。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会对国土空
2、间规划提出了新的要求，国土资源管理在土地规划方面也积极开展了新的改革探索，对土地规划管理中存在的问题提出了解决的思路，需要在43号令的基础上研究制定土地利用总体规划管理办法（以下简称办法），同时也为下一步推动上升到行政法规或者法律奠定基础。二、起草过程制定办法是国土资源部的重点立法项目。2013 年国土2资源部就组织力量启动了办法的起草研究工作，并在起草过程中，多次征求相关部门、单位和地方国土资源主管部门的意见。2015 年 7 月，国土资源部召开专家论证会，邀请规划领域专家学者对办法草稿进行了专题研究论证。随后，征求有关地方国土资源主管部门的意见，形成了办法（送审稿）。 办法正式进入立法程序
3、后，修改形成了征求意见稿，于 2015 年 12 月征求了地方国土资源主管部门以及国务院有关部门的意见。在吸纳相关意见的基础上，再次对办法进行了修改，形成了目前的办法（征求意见稿）。三、立法的总体思路此次办法制定的总体思路：一是贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设、国土空间开发方面的新精神、新要求，特别是党的十八届三中、四中、五中全会对土地利用规划工作提出的具体要求。二是继续坚持现行土地利用总体规划编制审查的基本制度框架，保留 43 号令中关于规划编制、内容、审查和报批等实践证明行之有效的章节条款，在规划编制审查工作方面保持和体现了工作的连续性和统一性。三是坚持问题导向，重点针对目前规划实施
4、、评估、修改等方面缺乏规章规定的制度缺陷，将近年来国土资源部出台的土地利用总体规划管理方面的规范性文件吸收、提升到办法中去。3四、需要说明的几个问题办法共 9 章 52 条，在原 43 号令 5 章 33 条基础上增加了 4 章 19 条。 办法主要有以下几个方面内容：（一）完善了规划管理的基本定位和调整范围。一是完善了立法目的，确立了加强和规范土地利用总体规划管理，落实土地用途管制制度，严格保护耕地，促进节约集约用地，推进生态文明建设，保障经济社会可持续发展的立法目的（第一条）。二是强化了规划的作用地位，增加了土地利用总体规划是我国空间规划的重要组成部分，以及保护和管控空间资源等内容（第二条
5、）。三是丰富了规划管理的基本原则，将十八届五中全会提出的坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念、坚持城乡统筹等新精神纳入基本原则（第三条）。四是在框架结构上，增设了规划实施、规划修改、监督管理、法律责任四章内容，对规划管理全流程进行规范。 （二）进一步健全完善了规划的内容和要求。在继续保留 43 号令对土地利用总体规划和省级、市级、县级、乡级规划的重点内容进行规定的同时，新增加了近年来土地规划在空间布局、永久基本农田划定、城市扩展边界等方面的管控功能的规定。一是对生态屏障用地、基本农田、基础设施、城乡建设用地等各类用地空间布局的次序、原则和要求的规定（第二十二条）。二是增加了划定城乡建设用
6、地4管制边界和管制区域的规定，要求市、县、乡级土地利用总体规划应当根据需要因地制宜划定“三界四区” 。（第二十四条）（三）明确了规划实施的具体制度安排。土地利用总体规划的有效实施，体现在土地管理各个环节。 办法一是强调了用途管制制度，这是土地规划的根本。规定实施各类土地利用活动，必须符合土地规划用途，不得突破规划确定的用地规模、结构、布局和时序安排（第三十五条）。二是对土地预审、计划管理等现行已有部门规章规定的重要制度， 办法只做原则规定，与现行有关制度进行衔接（第三十六、三十七条）。同时，在基本农田划定、围填海造地、土地整治布局等方面，将现行的部规范性文件总结提炼到办法中（第三十九、四十三、
7、四十四条）。三是增加了国土资源主管部门可以依据土地利用总体规划编制和实施城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用、低丘缓坡地开发利用、城镇低效用地再开发等专项规划的规定，明确了专项规划对总体规划实施的支撑作用（第三十八条）。四是明确了土地利用总体规划实施定期评估制度，明确了评估的内容，同时规范了城乡建设用地规模边界调整（第四十、四十一、四十二条）。（四）细化完善了规划修改的条件和程序。办法对规划修改的各类法定条件予以细化明确，增强了规划修改的可操作性，并强调规划修改必须报原规划审批5机关批准（第四十五条）。同时，对提请修改规划应当报送的相关材料和规划审查机关的审查要点进行明确规定，促进行政审批的公开透明（第四十六、四十七条）。 办法还进一步严格规划修改的管理，规定严禁通过擅自修改下级规划，扩大规划建设用地规模、改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积的禁止性规定（第四十八条）。（五）强化了违反禁止性规定的法律责任办法明确了未经批准擅自修改土地利用总体规划、未经批准改变或者占用基本农田以及未经批准擅自调整城乡建设用地规模和扩展边界的法律责任，对涉及上述情形的国土资源主管部门及有关国家工作人员依法给予处分，保障土地利用总体规划的有效实施。 （第五十一条）
