1、新体制下公路养护运行机制的思考李喜生 胡莉花（新余市公路管理局 新余 338000）摘 要：本文介绍了新体制下公路养护运行机制改革的必要性和紧迫性, 结合当前实际应如何建立符合新体制下的公路养护运行机制的一些经验与做法,希望能对今后公路养护改革提供借鉴。 关键词：道路工程；公路养护；新体制；养护运行机制；思考0 前 言近年来，养护改革试点在全国各地轰轰烈烈地开展，给公路养护机制改革提供了许多宝贵经验。养护机制改革是必然趋势，但改革不能一刀切，应因地制宜，因此，本文试图结合新余的实际，谈点对公路养护运行机制改革的认识。1 公路养护运行机制改革势在必行我国现行的公路养护体制，依然沿袭着几十年一贯制
2、的计划经济管理模式，管养合一，继续着“大锅饭”所持有的高投入、低产出的悠哉日子。事业单位的“铁饭碗吸”引了大量的人员涌入，截止 2003 年底，新余公路管理局管养里程 300 余km，职工人数就达 450 余人，人员编制得不到有效控制，导致机构庞大，人浮于事。由于人员得不到控制，养护管理机制僵化，从而导致一系列矛盾的出现：一是工资及非生产性开支不断增加，2003 年新余公路管理局小修保养经费 875.4 万元，其中工资和非生产性开支 637.5 万元，占 73，投入（主要是养人）与产出（养路）比例很不协调，养人与养路的矛盾己越来越突出。二是由于工资和非生产性开支占了了较大比例，生产投入较少，必
3、然导致无法扩大再生产，生产机械化程度 低 ， 生 产 力 水 平 下 降 ， 养 护 质 量 差 等 多 种 矛盾 出 现 。特别是公路管理体制由行业管理下放为地方管理，这种养护运行机制与地方经济改革发展很不协调,且愈来愈明显。因此必须按市场规律进行改革，建立适应并促进生产力发展的公路养护运行机制。2 公路养护运行机制改革的关键所在目前的公路养护运行机制是按计划经济模式建立的，这种模式是建立在生产资料公有制的基础之上的。养护设备、道班等一切生产资料被视为国家所有，即生产资料在法律上和名义上为国家所有，劳动者是全民所有制职工身份，这种身份具有两重性。一方面职工是生产资料的所有者，另一方面又是全民
4、所有或国家所有。生产资料公有制和全民所有制职工这种身份决定了全民所有制职工及劳动的3 个不确定性：一是劳动者属性的不确定性（既是国家的主人，又是属于国家的人） ；二是劳动属性的不确定性（即为自己劳动、又是为国家劳动） ；三是分配属性的不合理性（职工工资即可视为生产资料占有者参与生产的分配，又可视为职工的劳动报酬） 。上述 3 个属性的不确定性，导致了全民所有制单位的劳动、用工、分配（报酬）上的不合理性，现行公路养护体制中长期以来形成的“铁饭碗”、 “大锅饭” ，以及由此产生的一系列的问题，归根结底就在于生产资料的分配，决定了现行的养护生产模式。要彻底改变这种不合理性，革新现行公路养护运行机制的
5、种种弊端，就必须从改革生产条件和分配着手，实行产权制度改革和职工身份置换。将公路养护推向市场，按照市场经济规律建立新的公路养护运行机制。2003 年 6 月 1 日交通部颁布的公路养护工程市场准入暂行规定和公路养护工程施工招标投标管理暂行规定 ，这 2 个法律性文件就是要求我们适应市场要求，建立符合市场经济规律的新的公路养护管理体制，是我们公路养护运行机制改革的指导性文件。产权制度改革，首先就是要对现有公路部门的资产(包括道班房、设备等固定资产)进行清产核资。其次就是要在清产核资的基础上对国有资产进行处置，处置的方法包括变卖或租赁经营。职工身份置换就是要对职工身份重新确认，即养护作业人员从“事
6、业人”向“社会人”的身份置换，将“铁饭碗”变成“泥饭碗” 。解除现有的劳动合同关系即全民所有制职工身份。这一工作不仅是改革关键性的问题，也是最困难、最敏感、最复杂的问题。明确产权，进行职工身份置换，将养护全面推向市场，这是公路养护运行机制的必然趋势。但考虑到公路养护部门的特殊性，并不一定要像其他生产、流通等领域的改制一样一步到位。公路养护部门的情况要比一般生产、流通领域的情况复杂得多，主要差别在于：公益事业性生产目的不同一般生产企业，它追究的主要不是经济效益即利润，而是社会效益即公众的满意程度；公益事业性生产的组织不同于一般的产品的生产，它主要由政府及职能部门来组织。3 我市公路养护运行机制的
7、特点及主要内容因充分考虑到公路养护部门的特殊化，我局出台的 2004 年公路养护改革试点方案坚持积极稳妥的办法，与本行业其它地方的养护改革试点的做法相比各有其特点，改革的切入点和目标都是一致的，但我市采取的不是比较激烈，一步到位的方法，而是采取循序渐进式的改革模式。3.1 公路养护运行机制改革的重点2004 年，我局公路养护运行机制改革方案的重点是实施“两个分开” ，实现“两个置换” 。一是“管” “养”分开，即管理部门（市局和分局）与养护承包单位（养护公司）的职能分开，建立业主与承包商的关系，将原来管养之间的行政领导关系变为经济合同关系，把全局的养护作业推向内部市场，引入市场竞争机制，采取招
8、投标形式，自行参与投标找岗位就业。从而将“铁饭碗”变成“泥饭碗” ，实现将养护人员从“事业人”向“社会人”的身份置换；二是实现内部事企机构分开，即把养护公司从分局的管理机构中分离出来，置换为企业法人单位，按照企业法人管理模式，自主经营，独立核算。我局的改革方案作为一种既积极又稳妥的方案，首先改革的切入点是按“管” “养”分开，将养护全面推向市场，按市场经济规律管理和运作。其次考虑到公路养护部门工作的特殊性和几十年的传统体制做法，我局采取分步进行的办法，先将养护推向内部市场，为以后全面推向社会市场进行“预演”或“彩排” 。这样可以让养护公司和职工既可以从思想上逐渐适应改革的要求，工作上适应市场的
9、竞争，又为将养护全面推向市场发现问题，积累经验。3.2 2004 年我局公路养护改革试点的具体方法新余公路管理局领导清醒地认识到，改革是我局必须面临的一项艰巨而又非常紧迫的任务。与其政府逼着改革，不如主动改革，去争取更多的主动权。如何寻找到一个国家与个人“双赢”的改革办法，市局领导把其纳入了今年工作的“重头戏” 。为此，2003 年底市局组织了人员深入基层进行了广泛的调查研究，借鉴外地成功经验，结合当前实际情况，研究出台了公路养护管理改革实施意见，并经市局首届职工代表大会讨论通过，开展了以下几方面的改革工作。3.2.1 实行管养分开，建立新的公路养护管理机制 管养混为一体是全国公路行业当前的管
10、理模式，其实质就是管理部门与生产部门混为一体，管理与生产同一个单位，工作职责不分，干好干坏都是自己说了算，生产效率与管理效益不清不明，赚钱赔本都由国家承担，导致工作无压力，更没有竞争性，过着“大锅饭”的悠哉日子。市局为从根本上改革“管养混为一体”的管理模式，实行了公路养护生产与管理的分开，在全局成立 3 个公路养护公司，专门从事养护生产。养护公司与管理部门在领导、人员、资金、固定资产上彻底脱离，形成了内部单独核算企业。养护公司经理在全局内部公开选聘，实行经理负责制。改革后养护公司作为公路养护生产承包单位，与公路管理部门签订合同，按承包合同负责承包路段的养护生产。各管理机构（分局）不直接参与生产
11、管理，只负责本辖区内的公路养护生产质量的检查考核工作，按养护生产质量与承包合同支付养护公司的生产经费，有效改变了养护生产。3.2.2 实行养护招投标制，建立公路养护市场 公路部门有史以来，在养护生产上一直由公路管理机构负责，存在着谁管理谁养护的格局。养护经费靠拨款，养护质量好坏自己说了算，形成了行业垄断，极大地阻碍了我局公路建设事业的发展。2004年我局在制定和实行养护运行机制改革上，重点采取了公路养护生产内部招投标的办法，打破区域界限，将全局的公路养护生产在全局招标，坚持了“谁中标谁养护”的办法。各养护公司为不失去养护生产权，确保养护生产的中标，认真组织人员实地调查路况，编制标底和生产管理方
12、案。由于各养护公司人员的认真组织和努力，虽然没有失去养护生产工作，但是养护生产的压力和竞争力己经深入到每一个人的心里。特别是生产工人清醒地认识到“铁饭碗”已经变成了“泥饭碗” ，从而形成了“今天不敬业、明天就失业，今天不爱岗、明天就下岗，今天工作不努力、明天努力找工作”的竞争机制。3.2.3 实行合同用工制，建立社会用工机制 我局属国家事业单位，职工为国家的固定职工，职工享受的是“铁交椅、铁工资”的待遇， “干好干坏、干多干少”都一个样，事业单位的档案工资一分也不能少，给生产管理和考核带来很大的难处，致使公路养护生产效率低下，生产效益不高。针对这一情况，我局在公路养护机制改革的大局势中，坚持了
13、“以人为本” ，加强人的管理，对职工的用工制度进行了内部改革，职工的身份由“事业人”变“企业人” 。在全局实行合同用工制度，双向选择找工作岗位。对淘汰的职工则纳入分流人员，采取待岗办法管理，激励职工自找工作；对已选择岗位的职工，则与养护公司签订劳动用工合同，双方按合同履行权力和义务。在职工的工资分配上，我局打破了“铁工资”的传统观念，取消档案工资，按质按量计件考核发放工资,职工的工资直接与公司的生产效益和自己的劳动效率挂钩，彻底改变职工“干好干坏、干多干少一个样”的工作现象，充分调动了职工的劳功积极性，使职工的劳动观念从“要我干”转变为“我要干” ，解决了养护生产的管理难度，形成了有效的激励机
14、制和竞争机制。3.2.实行质量考核管理，建立质量检查考核体系 公路养护管理改革说到底就是“花钱买好路” ，实现投资效益的最大化。以往我局养护检查考核工作，主要由分局级公路管理机构负责，分局公路管理机构既生产又管理，养护的质量好坏实质是自身的责任，检查中存在“你好我好大家都好”的现象。为了解决这一问题，我局采取了以下改革办法：一是在养护作业方式上进行了改革，即将原来集中作业方式改为“分合”作业方式，日常保养按路段承包到个人，经费年度包干，养护生产质量责任到个人；路面维修组建维修中心，实行机械化作业，集中维修，计量支付维修费，提高路面维修的质量。二是加强生产管理的检查考核工作，制定了公路养护检查验收考核办法和公路养护工程费制度实施办法 ，对养护生产考核和养护经费支付工作进行规范。养护生产考核实行“公司自查、分局复查、市局抽查”的三级质量考核保证体系；养护经费实行养护工程费制度，坚决执行“不达标、不验收、不计量、不支付”的办法。改革了公路养护经费按里程和人头支付的传统模式，实行了养护经费按质按量考核计量支付，充分发挥了养护投资效益。4 结 语总之，本次改革是解决管养不分、事企不明、投资效益不高、养护质量低劣的问题，力争达到养护效益最大化、国家与个人“双赢”的目标。2004年新余公路养护管理机制的改革进行了尝试，我们将努力按照“三个有利于”的原则，走出一条符合新管理体制的改革之路。
