1、- 1 -目 录摘 要 2关键词 2一、我国社会保障制度的现状 3二、目前我国社会保障制度存在的问题 4（一）制度不统一 .4（二）统筹层次低 .4（三）覆盖范围小 .5（四）资金管理隐患大 5（五）社会保障法制性不强 .61、社会保障的立法不健全 .62、社会保障法律法规立法层次低 63、社会保障的法律监控薄弱 .6三、完善我国的社会保障制度的政策建议 7（一）进一步推进制度整合 .7（二）进一步建立可靠、稳定的资金筹措机制 .7（三）进一步完善社会保障制度 81、完善现行的基本养老保险和基本医疗保险制度 82、建立适应灵活多样就业需求的社会保险制度 83、积极探索农村社会保障机制 8（四）
2、进一步加快社会保障法制建设 .8（五）进一步扩大社会保险覆盖面 .8- 2 -我国社会保障制度存在的问题及对策分析摘 要社会保障制度是衡量一个国家文明程度的重要因素。近年来，我国社会保障制度进行了一系列改革，社会保障体系日渐完善，为社会稳定、社会和谐和经济发展作出了重要的贡献。但随着我国经济体制的深入转变，城乡制度不统一、覆盖范围小、资金收益低等问题逐渐凸显。本文试通过对我国社会保障制度现状和所出现的问题进行梳理，理顺其内在逻辑关系，力图探寻相应的解决对策，提出了五条建议。同时希望我国的社会保障建设以十二五规划为指导，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建
3、设，稳步提高保障水平。关键词 社会保障制度 社会问题 现状 对策- 3 -社会保障制度指的是社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活需求的保障，是运用国家和社会的力量，通过国民收入的分配和再分配，给社会成员提供基本生活保障的一种制度。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出：“社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。因此，健全和完善与社会主义市场经济体制相适应的社会保障的法律制度，是摆在我们面前紧
4、迫的现实问题，它关系着社会的稳定和国家的长治久安。一、我国社会保障制度的现状社会保障制度是现代社会国家的基本制度之一，是伴随着人类社会从农业社会向工业社会的迈进而产生和发展起来的，是社会进步的表现。其完善与否，是体现一个国家社会文明进步程度的标志。社会保障涵盖社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等，具有发挥最低生活保障的社会功能、促进企业改革的经济功能和维持社会稳定的政治功能。我国的社会保障由社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置构成，社会保险处于核心地位，社会救助属于最低层次，社会福利位居最高层次，社会优抚发挥特殊效用。我国社会保障建设始于 20 世纪 50 年代初，仿照苏联模式建立。以后
5、几经修改补充，在史无前例的“文化大革命”中遭受严重干扰和破坏。社会保险制度发生倒退，转变成企业保险。进入 20 世纪 80年代后，随着人口老龄化的加速和国有企业改革的深化，这种阻碍企业公平竞争的保险制度，已经变成一种宏观的、社会的和经济的问题，社会保障体制的改革已步入了快车道。但是，由于没有正确的定位，尽管时间上社会保险改革和经济体制改革同步运行，但在地位上与企业改革、物价改革、财税改革等相比，社会保险改革一直居于次要地位，严重影响改革的整体推进，尤其是国有企业改革的顺利进行。进入 20 世纪 90 年代以来，随着经济体制改革的不断深化,“社会保障”一词成为出现频率颇高的词汇，引起了社会的广泛
6、关注和重视。中央也把建立健全社会保障体系作为我国改革开放的五大任务之一。近年来国务院颁布了社会保险费征缴暂行条例和失业保险条例,标志着我国社会保障制度进入了一个崭新的阶段。条例的颁布对于健全我国的社会保障体系,使之与我国当前的政治、经济体制改革相配套，以保证市场经济体制改革的顺利进行，维护社会稳定和促进经济发展，将发挥重要的作用。- 4 -二、目前我国社会保障制度存在的问题改革开放以来，尤其是最近 10 多年来，我国在社会保障领域进行了一系列改革，取得了重大的进展，为社会稳定、社会和谐和经济发展作出了重要的贡献。但是，由于理念、思路、制度设计和实施过程中存在的各种偏差，我国社会保障事业的发展还
7、存在许多问题，社会保障体系运行的绩效还不能令人满意。（一）制度不统一。按照宪法的精神和社会保障的原理，任何一个社会成员都享有社会保障的权利。但是，现行社会保障体系中的部分项目对不同社会群体在制度安排上有较大的差别，一部分社会成员享有比较完备的社会保障，而另一部分社会成员只能享受少量社会保障项目，或者其保障待遇存在较大的差别。这种差别主要表现在城乡之间、机关事业单位与企业和其他劳动者之间。在城乡之间，根据现行制度安排，城镇劳动者一般享有政府提供的比较完整的社会化风险保障服务，而农村劳动者则没有这么多的保障，他们缺乏社会化的生育保障、就业保障、职业伤害保障和住房保障，近几年推行的合作医疗制度的保障
8、水平很低，社会养老保险的实际覆盖率很低且保障待遇也很低。在国家机关、事业单位、企业和其他劳动者之间，社会保障的待遇差别很大。养老保障方面，国家机关和全额拨款事业单位退休人员的退休工资一般是企业退休职工的养老金的两倍以上，而大多数老年农民则未能得到政府提供的一分钱养老金，最近政府出台了关于农民社会养老保险的新办法，其筹资和保障水平也很低，且目前只在很少地方试点；医疗保障方面，由于制度定位的原因，机关事业单位职工除了基本医疗保险外，还有公务员医疗补助，而现行农村合作医疗制度的保障待遇和筹资水平都很低，农村医疗救助的筹资水平也很低，农民健康保障的水平依然很低，农民的医疗费用主要依靠自己解决。 （二）
9、统筹层次低。统筹层次，是对这个制度的管理本位和责任本位的规定，统筹问题的背后是哪一级政府对这个制度负责的问题。现在养老保险的地区统筹已经成为了阻碍劳动者流动和损害公平的负面因素，而且这种情况会越演越烈，劳动者会受到不同程度的损害。 统筹层次过低，主要表现为以下几方面。一是总量很多，地区严重不平衡。目前，我国养老基金结余总量有 1.25 万亿，规模虽比较庞大，但却由于地区经济差异、流动人口问题，导致严重不平衡，有的身份年年有结余，甚至高达几千亿，有的省份年年有缺口，需要中央补贴，据统计，中央每年拿出 1000 多亿用于转移支付。一般来说，流动人口聚集的地方，经济发达，财政实力雄厚，很多流动人口在
10、这些地区缴纳相关费用，但是并不在这些地方养老，而人口输出大省却恰恰相反，对于务工回家的老年人却要支付养老金，造Comment 商1: 何文炯- 5 -成收入少，支出多的现象，所以养老金数量跟人口分布的空间和流动是有关系的，而人口流动又受经济发展水平的影响，流动人口聚集的地区，往往是发达地区，于是变成恶性循环，发展越来越不平衡，自然就出现总量上很多、实际上严重不平衡的局面。二是部分人群、部分项目的保障得而又失。由于社会保险关系转移难，许多流动就业人员的社会保险权益受到损害，尤其是大量的农民工，他们往往被作为“新人”对待，由于养老保险关系不能接续，只能选择退保，而退保只能拿到个人账户这部分。这就意
11、味着他或她的基础养老金权益全部丧失。更有甚者，由于种种原因，一些农民工连个人账户积累额也没能得到。此外，由于一些地方不承认本地区以外的视同缴费年限，造成这部分人员权益丧失。三是存在重复建设和资源浪费。我国现行的社会保障管理体系较为分散，职能相互交叉，这样容易发生筹资过程中的矛盾和造成各部门之间对权利的相互攀比、责任的相互推诿。例如,新农合与城居医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度，由于分属不同的部门经办管理，制度之间缺乏衔接与协调，出现两个参保群体间待遇攀比、重复参保等现象，造成财政重复补助、重复建设和社会资源浪费。（三）覆盖范围小。社会保险权是现代社会中劳动者的基本权益，健全的社会保障制
12、度应覆盖全体公民的，也就是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义，制度没有排他性，全体公民都能“享用”社会保障制度，而目前社会保险还没有一个统一的参加范围，我国社会保险费征缴暂行条例规定：参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，实行企业化管理的事业单位职工；基本医疗保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关工作人员，事业单位职工，民办非企业单位职工，社会团体专职人员；失业保险的范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，事业单位职工。经过长期的努力，各地社
13、会保险覆盖面逐步扩大，但与全覆盖的要求相比仍然还有一定差距，未能做到“应保尽保”，仍有一大批劳动者的社会保险权益尚未实现。从全国的情况来看，我国现行社会保障资金的征集对象主要是国有、城镇集体企业及其职工，而下列几个人群的社会保险参保率较低。一是私营企业职工和个体工商户的雇工。二是建筑、商贸类企业职工。三是个体劳动者、灵活就业人员。四是国家机关、事业单位和企业以及民办非企业单位中的外地农民工。分析社会保险参保率不高的主要原因有以下三方面：一是制度设计不合理。现行社会保险制度设计时贯彻了 “社会保险制度改革为国有企业改革配套”的原则，使得这些制度难以适应私营企业、民办非企业单位等非国有部门、以及处
14、于高速流动状态的农民工的参保需要。二是社会保险关系转移难，使得处于流动状态的劳动者的社会保险权益受到严重损害，影响了他们参保的积- 6 -极性。三是部分地方政府认识不到位，社会保险执法力度不够。（四）资金管理隐患大。今年来，随着资金管理的不断加强，行政管理方面的风险有所降低，但社会保险基金投资在运营管理仍然存在着管理主体不明、投资渠道单一、效率低下等问题。在通货膨胀前提下，存在贬值的可能，且从长远来看，基金的增值能力和支付能力也令人担忧。我国的社会保险基金缺乏一个明确的投资运营管理主体。不管是财政部门还是社会保险基金管理部门，普遍存在管理积极性不高的问题，在基金结余有购买国债权利的前提下，很多
15、省市的基金只采用了银行存款的经营方式。在实地调研的过程中，了解到大部分省市的社会保险基金是县级统筹管理，基金结余基本只是存在银行。我国的社保基金在投资运营渠道单一的前提下，安全性有了保证，但是在市场经济条件下很难规避通货膨胀的风险，存在贬值的可能，且从长远来看，基金的增值能力和支付能力也令人担忧。目前我国养老金是 1.25 万亿，再加上其他的四个险种，共有 1.93 万亿，将近 2 万亿，平均年收益率 2%，面对较高的 CPI, 2%的收益率就等于是负利率。此外，我国大部分省市的养老保险统筹账户和个人账户采用的都是混合管理模式，个人账户很大程度上被用于弥补统筹账户在发放养老金时的不足，且和统筹
16、账户一并存入银行，并没有发挥其应有的基金积累作用。这种混合管理的模式必然会影响养老保险基金的投资运营效率，也会导致养老保险基金管理的统筹层次难以提高。（五）社会保障法制性不强国务院发布的社会保险费征缴暂行条例和失业保险条例,是将以往社会保险的改革经验上升为法律规范，它明确并扩大了社会保险覆盖范围,规范并强化社会保险费征缴,从根本上改变社会保险待遇发放和基金征缴一手硬、一手软的局面，但这两个条例调整的范围,毕竟只是社会保障制度中的一部分,无法发挥对社会保障制度的整体调节功能,与在社会主义市场经济法律体系中建立完善的社会保障法律法规体系的目标还相差甚远。我国社会保障制度的法制建设仍然存在着如下问题
17、：1、社会保障的立法不健全国家立法滞后，地方立法分散，目前尚无统一的、具有普遍约束力的社会保障法;社会保障是依靠政策规定和行政手段推行;社会保险基金的征集、拨付、运营、管理不规范；社会救济，社会福利和社会优抚的立法欠缺;社会保障方面发生争议如何解决，仍处于无法可依的境地。2、社会保障法律法规立法层次低- 7 -以行政管理取代依法管理,无法发挥法律规范的强制功能,无法确保社会保障的有效实施。社会保险机构在众多政府机构中职能地位较低、人力物力财力较弱、收缴基金缺乏强有力的法律依据,造成覆盖面窄,收缴率低,抗风险弱,社会保险基金总体支撑能力严重不足。3、社会保障的法律监控薄弱。社会保障监督机构没有与
18、管理机构严格分离，难以保证合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制等运行;缺乏对欠缴社会保险费的行为，和拖欠离退休人员、失业人员保险基金行为的法律制裁措施;非法挤占、挪用保险基金的违法甚至犯罪行为,得不到及时惩处，社会保险基金的运营处于不安全状态。三、完善我国的社会保障制度的政策建议“十二五”期间，我国社会保障体系改革与建设的主要目标是进一步增强社会保障制度的公平性和可持续性，进一步提高社会保障制度运行的绩效，通过完善体系、优化制度、制定法律等途径，逐步形成公平、公正、合理、科学的社会保障体系。（一）进一步推进制度整合。我国现行社会医疗保障体系由职工医保、
19、城居医保、新农合和医疗救助组成，简称“三险一助”或“31 ”模式，前面提到，新农合与城居医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度，应根据城市化和社会医疗保障体系发展的趋势，按照社会医疗保障制度公平性、可持续性和资源优化配置的原则，积极推进这两项制度的整合，提高其筹资水平与保障待遇水平，并创造条件逐步与职工基本医疗保险制度并轨，朝着全民健保制度的方向努力，逐步实现社保制度的统一性。先通过将城居医保、新农合整合成城乡居民医保，将“3+1”模式发展成由职工医保、城乡居民医保和医疗救助组成的“2+1”模式，在这一模式下，凡有工作单位的劳动者强制参加职工医保，其他劳动者和社会成员参加城乡居民医保。条件成
20、熟时，继续将职工医保和城乡居民医保整合为全民医疗保险，形成由全民医疗保险和医疗救助组成的“1+1” 模式，这一模式下，全体社会成员均参加统一的社会医疗保险制度，再辅之以医疗救助。（二）进一步建立可靠、稳定的资金筹措机制。建立可靠、稳定的资金筹措机制是完善社会保障体系的关键。一方面要继续依法扩大社会保险基金的征缴覆盖面和提高基金征缴率，城镇各类企事业单位及其职工都要按规定参加社会保险，并依法足额缴纳社会保险费；另一方面应调整财政支出结构，努力提高社会保障支出的比重。同时，还要采取有效措施补充社会保障资金，包括发行社会保障长期债券、变现部分国有资产等，以建立一个全国性的社会保障基金。在农村，以国家
21、必要的财政支持为前提，积极探索养老保险、大病医疗保险和最低生活保障的新形式。同时，为了实现社会保- 8 -险基金的保值增值，必须要扩宽社会保险基金的投资渠道。对于养老保险的社会统筹账户基金和其它四险种的社会保险基金，可实行现收现付、以收定支、略有结余的政策，结余基金原则上存银行、买国债，不进行其他风险投资。对于养老保险的个人账户基金，由于基金数额巨大且积累时间长，可以通过投资金融市场或用于支持国家经济建设来实现保值增值。此外，考虑到社会保险基金的特殊性质，其在存入银行时，如果银行存款利率低于市场利率，可以通过制定相关协议使其按市场利率计息，以防止社会保险基金面临贬值风险。 （三）进一步完善社会
22、保障制度1、完善现行的基本养老保险和基本医疗保险制度。必须正确处理保持制度稳定和制度创新的关系，继续进行养老保险制度创新。不仅要坚持个人和企业分担养老保险费用的政策，还要正确划分中央和地方在养老保险方面的事权和财权，建立中央财政和地方财政分担费用的机制。同时，应适应劳动力市场发展和人员流动的要求，加快推进机关事业单位基本保险制度改革。从医疗保险制度建设看，在基本医疗保险制度逐步建立的情况下，要积极将机关事业单位和职工纳入改革范围，着力推进以困难人群为重点、保障方式多样化的补充医疗保险制度，满足困难人群的基本医疗需求。2、建立适应灵活多样就业需求的社会保险制度。面对就业渠道多元化、就业形式多样化
23、、劳动者身份变动经常化的趋势，建立适应个体私营企业就业者特点的养老保险和医疗保险制度，建立进城务工农民的社会保险制度。3、积极探索农村社会保障机制。根据我国城乡二元经济的现实以及加快城镇化、促进农村经济全面发展的要求，在有条件的地方探索建立农民基本养老保险制度、基本医疗保险制度、工伤保险和生育保险制度。按照现行制度安排，国家机关、事业单位和企业及其他经济、社会组织均有职业伤害保障制度（工伤保险制度） ，而农民作为劳动者，却一直没有职业风险保障制度。此外，随着农民工数量大幅度增加， “打工妹”的生育保障问题十分突出，农村居民长期以来一直没有生育保障。我认为应该积极探索农村社会保障机制，考虑农村经
24、济条件实际情况，可以采用政府补贴、支持并委托商业保险公司经办的方法来进行。（四）进一步加快社会保障法制建设。应加快我国社会保障法制建设依法规范和管理社会保障工作，健全社会保障基金的监督和管理机制。社会保障基金的征收是一项政策性很强的工作，为了确保社会保障基金的征收及时足额到位，必须有一套严格规范的征收管理制度和强有力的措施作为保障。当前，社保费征收中存在刚性不强、措施不力等突出矛盾，协商缴费、拖欠拒缴社保费的现象时- 9 -有发生，解决这一矛盾的唯一措施是积极实施费改税，尽快开征社会保障税，以法律形式在全国范围内筹措社会保障基金。这样，既有利于加强社会保障基金的征收力度，又有利于降低社会保障制
25、度运行成本。我国社会保障基金的收缴、支付应尽快规范化、制度化，并通过有效营运，实现保值增值，切实做到公开、透明、安全，要加强对社会保障资金的监督。要积极运用电子技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统，实现管理现代化。（五）进一步扩大社会保险覆盖面。社会保险制度健全与否的标志之一，是看其是否将应该覆盖的保险对象全部覆盖。从我国工业化、城镇化和全面建设小康社会的目标看，社会保险的扩大应分三步走：第一步是将已实现工业化、城镇化的人群纳入，即现在制度内的城镇职工；第二步是将正处于工业化、城镇化过程中的人群纳入，包括进城就业的农民工、城乡结合部即将农转非的居民、乡镇企业及各类比较稳定的中小
26、企业职工；第三步是将从事种植业的农民纳入。目前，我们正处在走完第一步、开始第二步的阶段。完成第二步工作目标，应先易后难，逐步推进。同时，应早日将农村居民纳入社会保障体系，实现第三步工作目标。总之，通过对我国社会保障制度所存在的缺点与不足分析，可以看出我国社会保障制度还处于很不完善的阶段。因此，我国社会保障制度的改革方向，应从我国国情出发，兼顾国家，集体，个人的利益，放眼长远利益，既要保证全体成员的基本生活需求，又要有利于树立成员的参与意识，减轻社会负担，以适应建立社会主义市场经济的需要，促进经济持续发展和社会的全面进步。此外，我们还应该依据具体问题采取相应的解决办法，推进社会保障体系不断完善。
