1、一 、 城 市 公 益 性 资 产 的 概 念 和 范 围城 市 公 益 性 资 产 ， 是 一 个 没 有 引 起 关 注 和 研 究 的问 题 ， 在 理 论 研 究 和 立 法 层 面 ， 目 前 可 以 说 是 一 个 空白 。 现 行 政 府 性 资 产 的 立 法 ， 只 有 企 业 国 有 资 产法 ， 行 政 事 业 单 位 的 资 产 管 理 ， 由 财 政 部 出 台 了 35号 令 和 36 号 令 ， 而 公 益 性 资 产 的 管 理 ， 还 没 有 一 部 法律 、 法 规 和 规 章 进 行 规 范 ， 物 权 法 作 了 一 些 原 则 性的 规 定 ， 但 不
2、 够 具 体 。 一 些 地 方 在 推 进 行 政 事 业 单位 资 产 管 理 改 革 的 过 程 中 ， 将 行 政 事 业 单 位 的 资 产界 定 为 “ 公 益 性 资 产 ” ， 我 认 为 这 是 不 准 确 、 不 科 学 的 。城 市 资 产 大 致 包 括 三 个 方 面 或 者 三 个 类 型 ： 一 是企 业 类 的 资 产 ； 二 是 机 关 类 的 资 产 ， 即 行 政 事 业 单 位 的资 产 ； 三 是 公 益 性 的 资 产 。 三 类 资 产 区 分 的 方 式 ， 笔 者认 为 可 以 按 照 以 下 几 种 来 进 行 。1. 按 资 产 所 有 权
3、 区 分企 业 类 资 产 的 所 有 权 ， 归 权 益 人 所 有 ， 权 益 人 包 括 国家 、 政 府 、 经 济 组 织 、 自 然 人 ； 机 关 类 资 产 的 所 有 权 ， 全 部属 于 国 家 和 政 府 ； 公 益 类 资 产 的 所 有 权 完 全 归 政 府 所 有 。2. 按 资 产 占 有 和 使 用 的 状 态 区 分企 业 类 的 资 产 由 企 业 完 全 占 有 和 使 用 ， 机 关 类 的资 产 由 行 政 事 业 单 位 完 全 占 有 和 使 用 ， 公 益 类 的 资 产则 没 有 特 定 的 占 有 人 和 使 用 人 ， 市 民 都 可 以
4、 使 用 （ 不 允许 单 位 和 个 人 私 自 占 有 ） 。3. 按 资 产 的 功 能 区 分企 业 类 资 产 的 功 能 和 作 用 是 保 障 企 业 生 产 和 经营 ， 取 得 经 济 效 益 ； 机 关 类 资 产 的 功 能 和 作 用 是 保 障 行政 事 业 单 位 正 常 运 转 ， 发 挥 管 理 和 服 务 的 效 益 ； 公 益 性资 产 的 功 能 和 作 用 是 保 障 城 市 生 产 生 活 状 态 的 正 常 运转 ， 主 要 发 挥 社 会 效 益 ， 同 时 发 挥 着 经 济 的 、 政 治 的 、 文化 的 等 方 面 的 效 益 。4. 按
5、资 产 形 成 的 渠 道 区 分企 业 类 资 产 主 要 是 出 资 人 投 资 形 成 的 ， 包 括 企 业 、个 人 、 政 府 及 其 他 方 面 的 投 资 ； 机 关 类 资 产 主 要 是 由 政府 直 接 投 资 或 者 间 接 投 资 形 成 ， 也 要 社 会 捐 赠 形 成 ； 公益 类 资 产 的 形 成 则 比 较 复 杂 ， 有 政 府 、 企 业 、 个 人 投 资形 成 的 ， 也 有 自 然 形 成 的 ， 还 有 历 史 遗 留 下 来 的 。综 上 所 述 ， 我 们 可 以 尝 试 给 城 市 公 益 性 资 产 给 个大 致 的 概 念 或 者 定
6、 义 ， 城 市 公 益 性 资 产 ， 是 由 城 市 政府 、 经 济 组 织 、 个 人 投 资 形 成 ， 或 者 由 自 然 形 成 和 历 史传 承 下 来 的 ， 由 城 市 政 府 所 有 ， 全 体 市 民 共 同 享 用 ， 不以 营 利 为 目 的 运 行 的 资 产 。城 市 公 益 性 资 产 的 本 质 是 国 有 资 产 ， 主 要 特 征 包括 ： 所 有 权 归 政 府 ； 使 用 权 归 全 体 市 民 ； 管 理 权 归 政 府主 管 部 门 ； 不 以 营 利 为 目 的 。根 据 这 个 概 念 及 其 特 征 ， 城 市 公 益 性 资 产 应 当
7、包括 以 下 范 围 ： 城 市 交 通 类 设 施 。 包 括 城 市 道 路 、 桥梁 、 隧 道 、 轨 道 、 公 共 交 通 工 具 停 靠 站 点 等 ； 城 市 水 体类 设 施 。 包 括 城 市 河 道 、 湖 泊 、 排 水 排 污 管 网 、 湿 地 及其 他 水 体 等 ； 城 市 休 闲 娱 乐 类 设 施 。 包 括 开 放 式 的公 园 、 游 乐 园 、 广 场 等 ； 城 市 绿 化 类 设 施 。 包 括 城 市树 木 、 绿 地 等 ； 城 市 其 他 公 益 性 设 施 。 包 括 公 共 厕所 、 防 空 地 下 室 、 城 市 空 间 资 源 和 地
8、 下 资 源 、 城 市 无 形资 产 （ 特 许 经 营 权 ） 等 。二 、 城 市 公 益 性 资 产 管 理 的 现 状1. 城 市 公 益 性 资 产 规 模 巨 大 ， 功 能 和 作 用 重 要从 概 念 和 范 围 来 看 ， 城 市 公 益 性 资 产 的 规 模 巨 大 ，城 市 公 益 性 资 产 管 理 问 题 的 思 考 罗 培 平资产管 理 ZICHAN GUANLI32012 2012 年 第 3 期 总 第 48 期行 政 事 业 资 产 财 务与行政事业资产 财务 与包括有形的、无形的，地下的、地上的、空中的，陆地的、水体的。城市公益性资产在城市地位十分重要，
9、发挥着巨大的作用。如果把城市比作一个人的躯体，则城市公益性资产有的是骨骼，有的是肌肉，有的是血液，有的是五脏六腑，他们相互作用，共同维持着城市的正常运转，保障着城市的发展，保障着市民的生产、生活。有些公益性资产成为城市的标志性地标，成为招商引资的名片，有的成为城市的品牌，有的承载着城市的历史、文化，有的成为城市硬实力、软实力的象征和标志，成为“文明卫生城市”、“宜居城市”、“魅力城市”、“幸福城市”、“最佳投资城市”等城市评选的重要参考依据。2. 城市公益性资产管理落后、无序（ 1）权属不明。城市公益性资产的所有权，目前没有明确归国家或者政府所有。即使思想上意识到归政府所有，但法规、管理办法上
10、也没有落实，所有者的身份比较模糊。（ 2）数量不清。城市公益性资产到底有多少数量、值多少价值，没有几个城市能够说清楚。没有哪个城市对公益性资产进行清产核资，没有哪个部门对城市公益性资产进行资产登记和管理。（ 3）管理权不明。公益性资产由哪个部门管理？目前没有明确的规定，导致城市公益性资产被侵占、损毁、变更的事件频发，城市道路被频繁损毁、市湖泊蚕食，公益性资产被单位和个人侵占比较普遍，公益性资产流失严重，损失和浪费的问题比较突出，随意处置资产、擅自变更资产用途及改变资产形态的事件屡有发生。有的甚至试图违规拿公益性资产进行融资活动的抵押。（ 4）用益权旁落。按照物权法的规定，物权的所有者，在享有所
11、有权的同时，享有用益权，即收益权。公益性资产在使用的过程中，虽然不以营业为目的，但仍能够产生收益，比如城市道路和桥梁的冠名权、城市空间资源的使用权（广告位使用权）、城市公益资源的特许经营权（公交线路经营权、出租车经营权、旅游景点的特许经营权等）、公益性广场、游园及其他资源的临时商业性租用等，目前，这些资产（资源）收益，都被相关管理部门据为已有，视为自己的领地和既得利益。政府作为所有者和投资者，其用益权旁落，没有取得收益和产出。（ 5）公益性资产的保值增值困难。一方面，因为所有权模糊、管理权不清晰，导致公益性资产损失浪费严重，另一方面，因为政府收益权落空，导致公益性资产的维护和建设缺乏足够的资金
12、来源。三、规范城市公益性资产管理的对策和建议城市公益性资产，是城市政府的重要资产，也是城市居民的共同财富，城市公益性资产的管理，必须纳入法制化、科学化、民主化的轨道。1. 立法就是要加快城市公益性资产管理的法制建设，将公益性资产管理的有关规定和要求，用法律法规或者规章的形式予以明确和规范，使城市公益性资产管理有法可依。2. 摸底就是要摸清城市公益性资产的家底。城市政府可以委托中介机构对城市公益性资产进行清产核资、价值评估。3. 登记通过清产核资，城市政府要指定职能部门对城市公益性资产进行登记造册，实行分类、编号管理。4. 确权对城市公益性资产，制作和颁发所有权证、管理权证、收益权证（使用权归全
13、体市民），所有权证和收益权证归政府，由政府委托职能部门代管，管理权证由政府委托相关职能部门持有，比如城市道路和桥梁的管理部门可以委托城建部门管理、城市水体可以委托水务部门管理、城市公园等可以委托园林部门管理，等等，这些政府部门只有管理权，没有所有权和收益权。5. 明责就是要明确政府部门在城市公益性资产管理中的职责。政府享有公益性资产的所有权和收益权，财政部门代表城市政府行使所有者的权益，负责城市公益性资产管理的法规草拟、总体管理制度的制定、组织清产核资，负责资产登记、制作和发放各项权证、并代表政府持有所有权证和收益权证，负责公益性资产资 产管 理 ZICHAN GUANLI建 设 和 维 护
14、资 金 的 筹 集 和 管 理 、 资 产 处 置 和 变 更 的 审批 、 资 产 收 益 的 收 缴 ； 城 建 、 水 务 、 园 林 、 交 通 、 城 管 、 规划 、 公 安 等 部 门 ， 分 别 按 职 能 和 资 产 管 理 权 证 规 定 的范 围 行 使 管 理 职 责 ， 负 责 维 持 公 益 性 资 产 的 正 常 运 转和 保 全 。6. 定 规就 是 要 明 确 城 市 公 益 性 资 产 管 理 中 的 具 体 规 定 。除 了 权 属 和 职 责 以 外 ， 具 体 规 定 主 要 包 括 ：（ 1） 资 产 的 处 置 和 变 更 须 经 过 审 批 。
15、公 益 性 资 产的 处 置 和 变 更 （ 包 括 临 时 性 破 损 ） ， 要 经 过 管 理 者 、 所 有者 的 审 批 ， 任 何 单 位 和 个 人 ， 不 得 随 意 处 置 、 变 更 、 侵 占公 益 性 资 产 。（ 2） 资 产 的 新 建 和 改 造 要 科 学 透 明 。 城 市 公 益 性资 产 的 投 资 ， 应 经 过 专 家 论 证 和 必 要 的 环 境 评 估 ， 并 通过 媒 体 等 适 当 方 式 征 求 市 民 意 见 ； 公 益 性 资 产 的 范 围 、形 态 、 性 质 等 需 要 发 生 变 更 的 ， 也 应 通 过 专 家 论 证 和
16、市民 讨 论 。 没 有 经 过 专 家 论 证 和 市 民 讨 论 的 方 案 ， 政 府职 能 部 门 不 能 审 批 和 实 施 。（ 3） 资 产 的 数 量 和 收 益 要 公 开 。 城 市 公 益 性 资 产要 建 立 年 报 制 度 ， 财 政 部 门 每 年 要 将 公 益 性 资 产 的 年度 统 计 报 表 向 市 民 公 开 ； 资 产 收 益 及 使 用 情 况 ， 也 要 向市 民 公 开 ； 资 产 收 益 纳 入 财 政 预 算 管 理 并 接 受 审 计 部门 、 社 会 和 媒 体 的 监 督 。（ 4） 资 产 收 益 的 取 得 应 市 场 化 运 作
17、。 公 交 线 路 经营 权 、 出 租 车 经 营 权 、 城 市 户 外 广 告 位 使 用 权 、 城 市路 桥 冠 名 权 、 小 汽 车 牌 号 使 用 权 、 城 市 公 园 和 游 园 等开 放 式 休 闲 场 所 的 特 许 经 营 权 等 ， 都 应 当 由 所 有 者 、管 理 者 共 同 研 究 制 定 方 案 ， 通 过 市 场 行 为 ， 公 开 拍 卖 ，拍 卖 收 入 全 部 上 缴 财 政 ， 作 为 所 有 者 的 收 益 ， 专 项 用于 公 益 性 资 产 的 维 护 。 城 市 道 路 停 车 泊 位 要 按 规 定实 行 收 费 ， 收 入 作 为 公
18、 益 性 资 产 收 益 纳 入 财 政 管 理 。要 坚 决 改 变 目 前 存 在 的 资 源 配 置 不 公 开 、 行 政 手 段“ 暗 箱 ” 操 作 的 做 法 ， 坚 决 改 变 谁 管 理 谁 取 得 收 益 的做 法 。（ 5） 公 益 性 资 产 投 资 多 元 化 。 在 美 国 等 发 达 国 家 ，公 益 性 基 础 设 施 主 要 靠 私 人 投 资 为 主 体 。 根 据 中 国国 情 ， 我 们 要 在 注 重 政 府 投 资 的 同 时 ， 研 究 制 定 政 策 ，引 导 社 会 资 金 、 私 人 资 本 投 资 公 益 性 基 础 设 施 ， 通 过赋
19、予 一 定 期 限 的 收 益 权 、 冠 名 权 、 特 许 经 营 权 ， 使 投 资人 得 到 回 报 。 还 可 以 适 当 运 用 BT、 BOT 等 方 式 引 进投 资 。（ 6） 公 益 性 资 产 的 管 理 和 维 护 。 建 立 公 益 性 资产 维 护 管 养 专 项 基 金 ， 由 政 府 从 城 市 配 套 费 等 资 金中 适 当 安 排 ， 并 将 公 交 性 资 产 收 益 全 部 纳 入 基 金 。管 理 和 维 护 走 市 场 化 运 作 的 路 子 ， 采 取 由 政 府 “ 以 钱养 事 ” 的 方 式 ， 公 开 招 聘 维 护 和 管 养 机 构 负 责 ， 不 设立 隶 属 政 府 部 门 的 管 理 机 构 ， 防 止 机 构 膨 胀 和 成 本失 控 。城 市 公 益 性 资 产 规 范 管 理 的 目 标 ， 是 促 进 城 市 政府 依 法 管 理 城 市 ， 实 现 城 市 公 益 性 资 产 的 保 值 增 值 和公 共 效 益 、 社 会 效 益 最 大 化 ， 保 障 市 民 平 等 的 享 用 权 ，推 动 城 市 和 谐 发 展 ， 增 强 城 市 活 力 。 政 府 在 城 市 公 益性 资 产 管 理 上 ， 大 有 可 为 ， 任 重 道 远 。（ 作 者 单 位 ： 湖 北 省 孝 感 市 财 政 局 ）
