1、郭素森混合所有制职业院校改革的框架设计前一阶段，笔者在总结山东省混合所有制 职业院校改革试点工作时，把 “地方政府主导改革、财政部门落实职责、社会资本股份参与、教育部 门协调指导，职业院校机制创新”建议为政府层面推动此项改革的路径和框架。近期，部分专家对这个说法提出了宝贵的质疑意见。今天，闲来无事，就这 个问题进行一番讨论。一、为什么地方政府在混合制办 学改革中要担负着“主导”的职责？很简单，因为从目前的教育举办 体制上，也就是从法理上，地方政府是公办职业院校和中小学校的举办者，也就是地方政府承担着这类学校的举办责任和管理 权限，也是混合所有制院校的公有资产的投入主体和公有股份的持有者，而混合
2、制院校的特征之一是地方政府必须系院校的举办方之一。地方政府指的是省 级和 县级（地级市政府本质的 权限就是县级政府的权限，市域范围内具有县级权限，对代管的县 并没有直接的法理管 辖权限）。这里要明确国办和公办的概念，国办指的是国家举办的部属高校， 举办 方应是国务院，中央 财政直接投资和拨付办学经费；地方政府举办的学校应该属于公办学校，不管是省级还是县级政府。这里，有个特殊情况，是国有企业举办的学校，虽然也属于公办学校，但资产和办学经费完全由国有企业出，情况有些复杂 ，随着国有企 业改革，尤其是剥离办社会职能，这些学校有可能移交地方政府，地方政府承接有些困难，也可以一并 实施混合制改造，举办方
3、就成了地方政府、国有企业和社会资本，但不管怎 样，地方政府在此 项改革中应负 有主要的主导职责。中央政府在此项改革中，改革的具体任 务并不重，因 为部属高校基本上系研究型重点大学，进行混合制改造的需求并不强烈，但负有顶层设计、制定政策、领导改革的责任。二、财政部门为何在混合制办学改革中担 负主要的职责？因为混合所有制院校的举办方之一和公有股份的持有者，是地方政府。按既行的行政规则，财政部门拥有事业单位的资产管理权，请注意，不是国 资部门 ，国资部门管理的是企业的国有资产或者股份。在混合所有制改革中，如果财政部 门不参与， 资产就无法混合，股权就无法理清。如果绕过财政部门，教育部门越权搞了“ 混
4、合 ”，财政部门不认可不认定，这个“混合”就是违规甚至违法的。同时，要注意的是，地方政府不可能直接的持有股份，一般按照资产的管理权限，交由财政部门持有，或者由财政部门主导 的（教育 类）投资公司，代表地方政府持有并实施管理，所谓政府方代表。三、为什么说社会资本股份参与？混合所有制院校必须是股份制， 资产有公有、私有两种属性，所以混合所有制院校的主要参与者之一，就是社会资本方。国有，包括国有控股企业，譬如央企，与地方政府举办的学校，属于股份制学校，而非混合所有制学校，因为资产的属性系公有。社会资本的参与，才能更好的引 进市场化的机制；如果没有社会资本的实质性参与，就不属于混合所有制学校。有一种情
5、况，必须引发大家的注意，就是社会资产注入式的校企合作，但只要没有股份制的改造，也不属于混合所有制学校。这种情况，在公办职业院校中，表现的比较突出。也正是因为财政部门的“不积极”，造成了混合所有制二级学院改革无法实施。这种情况，能否折中一下，把资产的所有权与使用权进行适度的分离，我认为在当前这种情况下，可以尝试一下。四、教育部门为什么在混合所有制学校的改革中只能起到 协调指导作用呢？在过去几十年的教育综合改革中，大家基本上集中在教育内部搞改革。有一个严重的认知误区，就是大家普遍 认为学校相关的所有的管理权限都在教育部门，包括教育部门并没有的资产管理权限。也就是这个认识误区，部分地方教育部 门局限
6、于教育内部搞混合所有制改革，本来就不可能完成的任务，所以就举步维艰了。请大家注意的是，“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知 识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，也就是第一次提出混合所有制职业院校这个名词，是国务院关于加快发展现代职业教育的决定（国发201419 号），受文单位是“ 各省、自治区、直 辖市人民政府，国务 院各部委、各直属机构”，其中，包括着财政部门。在混合所有制院校的改革与运行中，我们发现不仅涉及到财政部门， 还涉及到编制部门（单位注册及教师事业编制）、人社部 门 （事业编制教师招考）、 组织 部门（院校领导考核任命，即使实行去行政化改革，也得组织部门
7、作出相 应的决定）。那么，教育部门应该做什么？可研究政策、设计路径，做宏观的统筹协调指导，采取“ 典型引领、宣传发动、业务指导、专家 论证、先行先试、稳妥推进”的办法，发动地方政府和社会资本参与改革，并给予业务指导。五、为什么说职业院校的主要职责 是机制创新呢？调研与项目设计中，我们发现部分校 长职责定位不准确， 误认为 自己拥有资产的管理处置权，这 很危 险。公办学校的校长从法理上 讲，就是个职业经理人。从混合所有制的改革愿景来看，目的是建立现代学校的治理体系，提升治理能力。混合所有制学校的董事会（理事会）具有办学的决策权，以校长为核心的学校 领导层（或者说是执行层，代表学校）根本的任务是发挥“董事会 领导下的校长负责制”的优势，构建良好的运行机制，营造良好的办学生态，发挥每个人的工作 积 极性，全面提升 办学质量和效益。宏观层面的体制改革，只有的微 观层面发挥出机制优势，才算成功。作为与公办、民办学校截然不同的一种 办学类型，混合所有制学校只有发挥出巨大的机制优势，才算是改革的成功，这应该 是核心的评判标准。
