1、.页眉.页脚教育体制改革与改革伦理问题 1劳凯声【摘要】 通过国家的力量建立公立学校，向社会提供公共教育服务，这是世界各国在现代化进程中的理性选择。公立学校从其产生之日起就在国家等级系统和能力分层结构的双重控制下，产生了一系列问题，并在 20 世纪 80 年代引发了世界性的公共教育重建运动。各国的改革都试图打破政府对教育的垄断，引进竞争机制，最终改善公共教育的绩效，因而具有某种相似性。我国近几十年来的教育改革也具有与国外公立学校改革相似的性质和过程，通过市场对教育的有限介入来向社会提供教育服务，这已经成为改革公立学校运行机制的重要思路。当前教育体制改革正面临两个关乎改革伦理的问题：既要坚持公立
2、学校的公共性，又要坚持公立学校办学的自主性。深入理解教育活动的基本价值，准确把握教育改革的复杂性，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。【关键词】 教育体制改革 公立学校 改革伦理 公共性 自主性教育改革问题一直是我关注的一个重要问题，大约从 2000 年开始，我把我的注意力转向了有关公立学校与政府、与市场的关系问题。因为在我看来，中国教育的问题，主要是公立学校的问题；而公立学校的问题，又主要是政府的问题。所以我集中地对公立学校进行了研究，包括公立学校的产生及其基本特征、政府简政放权与公立学校自主办学、公立学校如何利用市场机制、公立学校的公共性质、公立学校的法律地位等问题。我认为
3、中国教育体制改革的问题，根源主要在于公立学校，公立学校改革如若成功，则中国教育体制改革就成功；公立学校改革如若失败，则中国教育体制改革则失败。也就是说，我把中国教育改革和发展的关键问题、要害问题确定为公立学校的问题，这是我近年来在这方面研究的一个重要观点。一、问题的提出 （一）什么是教育体制改革的伦理问题归结起来，我讨论教育体制改革问题的一条逻辑主线就是“教育体制改革与改革伦理问题” 。为了让大家了解我想要讨论的问题，我在这里先对教育体制体改革及其伦理问题做一个界定。我这里所讨论的教育体制改革是指宏观社会变迁中的一种具体的、关乎社会制度变革和进化的历史过程，是人们基于某种目的对社会制度所作的改
4、造和创新。由于对既成的社会制度所作的这种改造和创新是人们的一种理性选择，因此在这一选择的背后，必定会反映某种不同以往的政治意图和利益追求，并以某种伦理思想为依据。为此，理性、科学、公共意志就是考量社会改革的重要尺度，这些尺度构成了人们评价某种改革选择的价值依据。就此而言，所谓教育体制改革的伦理问题，可以理解为由于教育体制改革的某些结果与人们的价值企盼相悖而产生的针对改革的价值评判。这些价值评判就其要害而言，1 本文根据我在北京师范大学教育学部博士生课程“教育学前沿问题”的讲课录音整理而成，博士生何颖参与了录音整理的部分工作，特此致谢。.页眉.页脚都涉及到了教育体制改革的合理性问题。下面我就想从
5、上述界定出发，来讨论这样一些问题：世界范围内的教育改革有着怎样的发展动向？中国近三十年来的教育体制改革产生了什么问题？这些问题具有怎样的伦理性质？以及我们最终解决这些伦理问题的出路何在？（二）国家与教育关系的历史演进从基本理论的角度来审视教育，人们一般会说教育是人类的一种有目的、有计划的人才培养活动，但是我想从我自己的视角来对教育做另外一种解释，即从国家与教育的关系来看教育所具有的性质。在我看来，自从教育这一人类有意识的活动产生以来，人们对教育的需求一直是通过两种不同的途径得到满足的。我把这两种途径称作“正式途径”和“非正式途径” 。最初的教育都是通过“非正式途径”提供的。教育史告诉我们，在人
6、类社会的早期，教育是和社会生活、社会生产原始地结合在一起的。那时的人们是以长者为师，两代人之间在日常的生活和生产活动中，通过一种口耳相传的方式来传递人类积累的知识。但是后来随着人类知识的不断丰富和成熟，知识逐步地专门化了，这时就不是任何一个长者都可以为师了，师者的传道、授业、解惑不再是一件随意的事情，而需要专门的知识，因此知识传授就随之变成了一种专门化的活动，需要专门的机构和具有专业素养的人才能承担，学校和老师这种专门化的机构和专门化的职业就是这样出现的。这就是教育的一种正式途径。美国学者把学校和教师的出现叫做教育权的第一次转移，即由家庭和父母向学校和教师的一次权力转移。但是在学校和教师产生以
7、后的很长时期内，教育提供的正式途径并非是一种主要的教育提供形式，对于大多数人而言，社会生活和生产劳动仍然是他们受教育的主要场所，父母仍然是孩子最重要的教师。一直延续到近代，这种状况才开始发生根本性的变化，因为从这个时候起学校教育有了一个大发展，接受教育的人群开始急剧扩大，因此学校和教师逐步地取代了家庭和父母的大部分教育功能。这一变化使教育已经很难在原先这种延续了数千年的民间的和自发的形式下继续发展了，教育的形式分野因此出现了一系列前所未有的新情况。美国学者把这种情况叫做教育权的第二次转移，即由民间向国家的一次权力转移。从教育提供的正式途径中分化出了公共途径和民间途径两种并列的形式。公共途径主要
8、是指由政府设置的公共教育机构所提供的教育服务，而民间途径则是由非政府的社会组织或个人举办的教育机构所提供的教育服务。民间途径又分为不以营利为目的的教育机构提供的教育服务和以营利为目的的教育机构提供的教育服务。所有这些渠道如以其与市场的关系为标准，又可区分为非市场的教育提供途径和以市场为基础的教育提供途径两类。一个非常明显的事实是，在上述种种教育提供的方式中，公共途径逐步地成了现代社会中教育提供的主要方式。100 多年来的教育发展表明，如果没有公共途径这样一种社会化和国家化的组织形式，教育是很难实现普及发展，完成它的现代化转型的。通过国家的力量建立公立学校，向社会提供公共教育服务，这是各国在社会
9、现代化进程中的一种理性选择。因为没有一个国家能在纯粹民间的和自发的基础上普及教育，普及教育总是伴以各种国家化、社会化的形式开展起来的。这就要求把过去一直属于民间事务的教育集中到国家手中，利用一定的教育教学设施和选定的环境实施教育教学活动，为社会提供持久的知识和人才支持。国家对学校教育的组织和调控主要表现在：根据社会的经济、政治及文化发展的要求，建立不同级别和类别、不同培养目标并且构成某种相互衔接关系的学校机构系统，制定系统的、循序渐进的学校制度，由此实现学校教育的普及和.页眉.页脚发展。因而对学校教育机构及其办学活动的组织和调控就是现代国家的一项基本的权力和责任，并成为国家公共事务的一个重要组
10、成部分。历史上把教育的这一发展进程叫做教育的国家化趋势。在这一历史进程中，世界各国纷纷对原有的国家行政体制作出相应的变革，把教育纳入到国家权力之中，用行政的手段发展公立学校，以公共的渠道提供教育服务，从而形成了一种崭新的，以服务公众为目的的社会制度体系，这就是近代史上的公立学校系统。公立学校系统可以界定为以提供公共教育服务为目的、以政府责任为主要推动力、以公立学校为主要实施机构的一种定型化的教育制度，亦可称为公共教育体制。上面我从国家与教育关系的历史演进讨论了公立学校的产生过程，这是一个普遍发生于世界各国的过程。这一过程首先发生在 19 世纪的上半叶，当时的欧洲由于现代民族国家的中兴以及社会生
11、产力的发展，开始进入一个现代化的社会发展阶段。教育在宏观的社会现代化进程当中，也经历了一个自身的现代化过程。教育的现代化，就其最根本和最重要的含义而言，就是教育的普及化。教育普及作为一种社会的运动和进程，而不是作为人们头脑中的思想观念，最早大概就产生在这个时候。从那之后，我们看到越来越多的国家干预教育的例子。大家可以查阅马克思资本论第三卷，在这一卷中，马克思对他那个时代的一种重要的立法现象工厂法进行了深入的研究。在这些工厂法案中，普遍都涉及到了有关教育的内容，即有关当时普遍存在的童工受教育问题的一系列强制性规定。马克思在讨论这些教育条款时，曾经很有远见地说， “这些工厂法当中的教育条款，尽管是
12、微不足道的，但是它仍然把教育与生产劳动相结合规定为教育的必要条件 ”。今天的人们可以从马克思对当时教育的论述中了解到教育发展的那段历史，了解到国家介入教育的真实过程。（三）公立学校的制度特征由于新的公立学校是在家庭之外，通过某种社会化的组织形式来实施的一种高度专门化的人才培养形式，因此它必定会与沿袭了数千年的家庭的或民间的教育传统构成极大的冲突，如何在学校与家庭之间以及国家与社会之间进行选择就是公立学校发展中的一个重大问题。事实上，随着现代国家的发展，家庭、学校、社会和国家之间的关系问题最终归结为如下两个基本的问题，即教育应当在学校中进行还是在家庭中进行，以及教育应当由国家来实施还是由民间来实
13、施？这两个问题曾经是学校发展过程中各国普遍面对的问题，在欧洲思想界产生过相当激烈的争论。我们可以从 200 年前在欧洲各国有关家庭与学校关系问题的广泛讨论中体会到这样一种观点上的冲突。参与这场讨论的，有当时最著名的学者，像卢梭、爱尔维修、康德、赫尔巴特、黑格尔这样一些重要学者。大家一定读过法国启蒙思想家卢梭写的一本书，叫做爱弥儿 ，他塑造了爱弥儿这样一个角色，来表达自己的自然主义教育思想，这本书明确表达的一个观点就是：教育不可能在学校完成，甚至不可能在传统的家庭完成。他说，人生下来都是好的，使他变坏的是这个社会，因此就要把他放到一个远离现世的环境中。爱弥儿就是在一个远离社会、远离传统环境的一个
14、新环境当中接受教育并成长起来。卢梭在这里以爱弥儿的成长过程表达了他自己反对学校，主张家庭教育的思想。在 200 年前公立学校刚产生时，这本书曾广为流传，并且成为人们争论学校教育问题的一个焦点。由此可见从公立学校产生之始，如何在家庭与学校之间，以及如何在国家与社会之间进行选择就一直伴随着公立学校每一步的发展。直至今天，我们所讨论的所有问题，都可以说是源于这两个基本问题。.页眉.页脚既然公立学校对于 200 年的教育发展具有这么重要的影响，下面我们就来讨论一下公立学校的制度特征。这里我不想对此做全面的讨论，我曾列举过公立学校的七个制度性特征，即“国家化” 、 “利益多元化” 、 “非营利性” 、
15、“学校机构的系统性 ”、 “学校控制的科层化” 、 “教师的双重身份” 、 “学校与学生的特别权力关系” 。但今天我不想把这 7 个特征全部展开来讨论，我只想讨论一下始终存在于公立学校中的一个悖论。我们从公立学校的宗旨说起，我们设立公立学校为的是什么？大家会说，设立公立学校是为社会的不特定人群提供平等的教育服务。公立学校不是为某些个人或者特定人群服务的，而是为不特定人群服务的。这是一种普遍性，是公立学校创设之初就立下的宗旨，如果没有这个宗旨就没有公立学校。一些搞教育史的学者可能会说：“自古以来中外就有国家举办的学校，这就是公立学校。 ”但我说二者是不一样的，不能混淆。因为古代的公立学校和现在的
16、公立学校虽然都由国家举办，但二者的宗旨不同。中国历史上文化教育最繁荣的朝代是唐朝，它的六学二馆确实都是国家举办的学校，但这些学校对入学者的身份有严格的规定，平民百姓的子弟是无缘入学的，所以它不是一种为大众服务的机构。6 所学校的学生数总共才一千多人，就规模而言也不可能成为公共服务机构。如果这类教育机构也可以叫做公立学校，那么它不是一种现代意义上的公立学校，所以大家要把这两件事情区别开来。我今天讨论的是 19世纪以来的公立学校，是现代意义上的公立学校，它的基本宗旨应该具有一种普遍的性质，我把这种性质叫做“公共性” 。公共性是公立学校最重要的性质，这里所使用的公共性概念，我取其公正、平等和责任之义
17、，因此我所使用的公共性一词基本上可以等同于公益性。对于公立学校而言，公共性即意味着平等、普惠、对所有的人一视同仁，这是现代公立学校必须要坚持的基本伦理价值。为了体现这一伦理价值，现代公立学校有一个 “生而平等 ”的理论前设。公立学校为什么必须体现公共性？这是因为人人生下来都是一样的，因此都有相同的权利。这是一种同一性的假设，有了这个同一性假设，公立学校才可能也应该向所有的人提供一种平等的、普惠的教育服务。但是这样一个理论前设与公立学校最终构成的现代学校制度是矛盾的。最初的公立学校仅止是小学，过了一些年，小学普及后，仅仅进行读写算的教育不够了，还要普及一些现代生产的科学知识，于是就向第二级教育普
18、及，有了初中，接着再和原来的高中和大学相衔接，最终构成了一套完整的现代学校制度，这样一套制度我们可以叫做现代学制。但是与普及教育的同一性前设不同，学制的形成并不是以人人生而平等为前设，而是以人的差异性为前设形成的。人的这种差异性被理解成一种个人能力上的、具有优劣之分的等级性差异，而不是多样性意义上的差异，由此决定了现代学制的等级性特征，即以纵向的小学、中学、大学，和横向的精英教育、大众教育、学术性教育、职业教育构成了一种按人的能力即人的差异性分层的学校制度。现代学制的这一等级性架构强调以人的能力为标准分配教育机会，强调教育过程中的竞争和选拔，因此具有精英教育的典型特征。以精英教育为取向的学校制
19、度意味着不同的人必须根据自己的才能和努力而获得与此相应的教育机会，那些获得了较好教育机会的人就有可能进入社会的上层。在这里，教育以其特有的形式与竞争选拔和社会分层结合在一起，形成了学校制度的基本面貌，影响着教育机会的分配。应该说公立学校的这对悖论还没有人认真讨论过，其实我们相当多的问题都是源于这样一个冲突。我们一方面在提倡教育的平等，要求学校教育应促进每个人的身心发展，然.页眉.页脚而另一方面我们又以现代学制这一最严格的等级选拔制度来压抑学生个性的发展。任何一个人要进入社会的上层，都必须接受学校这一筛选器的鉴别，都必须通过应试来证明自我价值。学历越高，则其将来的社会地位就越高，反之则会被学校的
20、选拔机制所淘汰。所有这些问题，其根子都出在现代公立学校的这一等级特征上。这是一个普遍存在于公立学校的问题，不仅存在于中国，在美国，也有不少学者讨论过这一问题。美国学者把这个问题叫做公立学校的“科层化控制” ，但他们主要是从政府和学校的关系来讨论这个问题的。科层制的原意指的就是官僚制，因此政府就是典型的科层制机构和系统，那么由一个以等级为主要特征的官僚制度来设置和控制的学校必定也会科层化。这是美国学者对科层化控制的批判。但是问题还有另外一面，这就是我上面所说的现代学校系统以能力的差异性为基点建构起来的科层化体制，它和官僚制度对学校的控制构成了对公立学校的一种双重控制。由此可见，现代公立学校从其产
21、生之日起就具有了相反相成的双重性质：一方面相对于以往的学校制度而言，公立学校随着教育对象的逐步扩大而具有了一种受教育机会逐步扩大并趋于普及的性质；但另一方面，公立学校的制度特征的要害乃在于：以什么样的人（智力、才能、努力、发展前途等等）为教育对象、选择怎样的知识作为学校的教育内容、如何实施与未来某种社会地位和职业范围相适应的教育等，因而具有严格的等级制特征。公立学校的制度特征表明，国家对教育系统的介入，使公共教育制度一经产生就有别于历史上所曾有过的所有教育制度，也有别于同时代的其他组织形式，而有着自己独特的功能。这些功能会产生在其他组织所找不到的机会和约束。公立学校所具有的上述制度特征，一方面
22、大大促进了教育的普及，使越来越多的人有可能进入学校。因此公立学校从其产生之日起就具有为公益服务的性质。但是另一方面，在国家等级系统和能力分层结构的双重控制下，公立学校的制度特征导致了在教育机会分配上的实际上的不平等。可以说，公立学校的科层化问题，不仅在 100 多年时间里一直存在，而且在当代条件下引发了一系列新的问题。 （四）世界性的公共教育重建运动公立学校解决了教育向平民大众的普及，这是社会现代化进程的重要一步。但是公立学校在提供普及教育的同时又形成了一套严格的规范要求，使公立学校成为一种科层化的、僵化的机构。公立学校的弊病聚集起来，终于从 20 世纪 80 年代开始，在全世界范围里发生了一
23、场针对现行公立学校的规模宏大的教育改革浪潮，西方学者称之为公共教育重建运动。这场改革运动的规模之大，可说是史无前例，因为它发生在全世界最重要的国家，如美国、英国、德国、法国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、北欧等国家，全都牵涉进去了。所以我说这是一场世界性的公共教育重建运动。在这场同时发生于许多国家的针对公立学校的改革中，各国纷纷制定了一系列改造现行公立学校的教育政策，试图打破政府对教育的垄断，引进竞争机制，最终改善公共教育的绩效。 “更小的政府；更好的服务；更广泛的社会参与；更公平和更有效的教育” ，这就是人们对公立学校改革提出的共同要求。一场世界性的教育变革，几乎不约而同地发生在世界上最主
24、要的国家中，它的相似性要远胜于它的差异性，这是世界教育史上从来没有过的现象。这种相似性用最简明的一句话来概括，就是市场化、民营化的改革取向。通过分权、择校和自主办学等一系列市场化、民营化的改革措施重塑政府与公立学校关系，促进公共教育体制提高效率和质量，这是一.页眉.页脚个相当重要的、被国外学者称之为“教育的市场化重建”的改革思路。可以这样说，30 年来世界各国的公立学校改革无一例外地都借鉴、利用了市场化、民营化的机制，因此在改革的目标取向以及改革的举措等方面都具有高度的相似性。这种相似性可以理解为是更为广泛的经济、政治、文化全球化过程的一部分，应该引起我们的高度关注和研究。很有意味的是，上面所
25、说的公立学校改革也同时发生在中国。大致说来，始于 20 世纪80 年代中期的中国教育体制改革，也具有一种与国际上的公立学校改革相似的性质和过程。我们都知道，在 20 世纪 80 年代以前，我国是一个以计划经济为主的社会，在这一社会体制下，对社会的控制与调整主要靠一个超经济的政治体制。这一机制运行的主要动力是人治，它使社会的各个领域都被置于政府之下，政府的过分强化导致了社会自主力量的萎缩，教育领域的状况也基本如此。因此，20 世纪 80 年代中期开始的教育体制改革，它要解决的基本问题就是如何形成一个既利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种新型
26、的权力关系。这意味着政府必须转变职能，在加强宏观管理的前提下实行简政放权，这势必会使教育领域内部的社会关系发生质变。推动中国教育体制改革的一个重要动力是社会由计划经济向市场经济过渡的社会进程，我们称之为社会转型，这样一个社会的大变迁导致原先的一元化社会结构中开始分化出一个新的社会领域，即市场。这是一个以商品交换为主要运行方式的社会领域，其典型特征就是以私益作为出发点和归宿，通过一种契约精神，使个人与社会、权利与义务之间求得平衡。调整这一领域运行的是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场经济规则，而不是超经济的政治力量。因此在教育体制改革中，中国公立学校要面对的是一个不同于计划经济体制的新体制。中
27、国的公立学校曾长期处于封闭的，与市场无涉的状态，学校主要听命于政府，与政府构成的是一种简单明了的行政法律关系。社会变迁带给公立学校的最大变化就是，公立学校已经不能不直接面对市场。通过市场对教育的有限介入来向社会提供教育服务，这已经成为一种重要的教育运行机制。在这种变化中，原先的政府与学校的关系开始分化和改组，市场开始介入，出现了政府、市场和学校三种既互相联系又互相制约的力量。就政府与学校这对关系而言，二者的主体地位及其职权职责都发生了极大的变化，原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系开始发生性质上的变化。这种体制性的改革导致了政府与学校这两个主体之间的角色分化，在教育领域内部逐步演变为举办者
28、、办学者和管理者三个主体之间的关系，从而使传统的利益格局开始分化，逐步向一个多元化的利益结构过渡。市场的出现深刻地改变了我们每一个人的思维方式和行为方式，迫使我们必须做出自己的回答。记得有一次在某大学演讲时，有一个博士生站起来说：“劳老师，我看过你的全部文章，我认为你是崇尚教育改革的市场化、民营化观点的” 。我回答说：“对不起，我敢肯定我有一篇重要的文章你没有看过。这篇文章的题目就叫做教育市场的可能性及其限度 。 ”在这篇文章中，我不仅讨论了教育市场的可能性何在，而且讨论了它的限度何在。所以我不是一个一般的主张市场化、民营化改革的学者。但我也不是一般的反对市场化、民营化改革。我觉得在今天，不仅
29、公立学校要面对市场，每一个个人，每一个社会组织，甚至是政府都不能不面对市场。你们可以去查阅 1993 年的 中国教育改革与发展纲要 ，这部文件就明确提出，中国教育体制改革的一个重要目标就是要“构建适应社会主义市场.页眉.页脚经济体制和科技体制的教育体制” ，这就是说我们的教育体制改革所构建的新教育体制是要和社会主义市场经济体制相适应的，因此改革必定会涉及到如何处理和市场、和社会的关系。这是教育体制改革必须面对的一个非常重要的问题。二、中国教育的问题是公立学校的问题（一）近 30 年来公立学校面临的挑战 其实公立学校的这场改革并不是孤立的、局部性的改革，而是伴随着 20 世纪 80 年代的影响深
30、远的政府机构变革而产生的，因此我们也可以把公立学校的体制性改革看成是政府改革计划的一部分。各国的政府改革针对的是那种无所不能、无所不包的大政府模式，通过重新确立政府的地位，改革政府的工作方式以及引进某些市场化的机制来构建一种新的政府模式。所以公立学校的改革不是一个孤立的问题，它和世界各国的政府改革构成了一种因果关系。如果大家要深入了解这场政府机构改革的情况，那么我建议大家去阅读一下世界银行 1997 年的年度报告。1997 年年度报告没有讨论经济、财政问题，而讨论的是一个政治问题，因此这个报告就叫做变革世界中的政府 。很多人会说，世界银行的专家基本都是新自由主义者，所以他们才会提出限制政府的功
31、能，提出小政府理念，才会对政府的功能实行一种严格的限制。但是这都不妨碍我们宏观地了解世界各国政府机构改革的做法，我们现在要讨论的是，这场涉及政府机构的改革，对于世界各国的社会发展有着怎样的影响，而公立学校改革又受到了政府机构改革怎样的影响，这是我们每一个人不得不关注的一件事情。1997 年世行的年度报告，讲了政府的两大功能，即解决市场失灵和促进社会公平。如何解决市场失灵？就是由政府来提供市场不能提供的物品，解决各种公共性问题，规范垄断企业行为，克服信息不对称问题，协调民间领域的各种活动，促进市场的发展等。比方说教育，如果不能通过市场来提供，而由政府来提供，则这时的教育就表现为一种垄断性的公共物
32、品；如果能，那么通过市场提供的教育就表现为一种可以自由交易的商品；如果你说教育既可以由政府，也可以由市场来提供，那么教育就会分化。所以，政府教育职能的发挥取决于我们对于教育这种社会物品的认识。现在大家已经取得了比较一致的认识，即像我们过去那样完全由国家垄断的做法是不可取的。因为教育确实不仅仅是国家的事情，它同时也是家庭与社会的事情，国家介入教育至今不过 200 年左右的历史，中国真正意义上的教育行政管理机构即学部是在 1905 年建立的，至今不过 100 余年，而教育作为家庭与社会的一种重要职能，其历史几乎与教育产生、发展的历史一样长。那么今天国家应当如何来管理教育呢？我们以义务教育为例来做一
33、讨论。义务教育应该具有三个基本的性质：第一，强制性；第二，免费性；第三，公共性。如何来体现这三个性质呢？那就是义务教育必须由政府来提供。如果由市场提供，就不可能保证这三个性质的真正落实，这是世界各国推行义务教育的一条共同经验。但是在中国，义务教育经过了一个曲折的发展历程。1986 年的义务教育法虽然规定了义务教育的免费性，但是囿于当时的社会条件又做了一个变通，就是允许义务教育学校可以适当收取杂费。收费是一种利用经济手段来调节义务教育的市场机制，这个口子一开，就成为九十年代义务教育学校收费的一个法律依据。义务教育法赋予学校的收费权力一旦失去控制以后，就演变成了.页眉.页脚乱收费，公平的秩序被破坏
34、了。所以 2006 年新修订的义务教育法 ，其中一个重要的立法目的就是要解决义务教育的市场失灵问题。这部法律对义务教育的国家责任做了明确的规定，这一规定对于义务教育的发展有着明显的保障功能，因为它强化了国家的教育责任，使得义务教育真正具有了一种纯公共物品的性质。这里说的是义务教育，不同的教育领域，政府与市场的作用又是很不同的。义务教育以外的其它各级各类教育，如职业教育、高等教育等，由于它并不是社会成员普遍享有的，在这里，所谓的教育公平主要体现为一种程序上的社会公平，即机会均等 。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。因此这几类教育的提供就没有必要由国家包下来，由国家垄断，
35、在一定的条件下是可以通过市场来运作的。上面说的是政府在解决市场失灵方面的功能。 政府的再一个功能就是要促进社会公平。这方面则主要体现为：保护社会弱势群体、实施各种社会保障计划、建立和提供社会福利制度、进行主动的资产再分配等。以上这些方面几乎都涉及到了教育。比如教育机会上的国民待遇不平等已经成为当前中国教育改革发展中的一个严重问题，社会弱势群体的权利要得到切实的保障，就需要通过制度创新来对教育机会的分配和再分配进行主动的干预，根据教育不公平的实际状况贯彻差别原则、补偿原则来对教育机会进行再分配。所有这些在教育改革当中都会涉及到。以上我只是以世界银行的变革世界中的政府 的观点为例，来讨论公立学校在
36、最近三十年所面临的问题是什么，并没有涉及到有关这个问题的所有方面。（二）公立学校改革的目标取向变化综上所述，受 20 世纪 80 年代以来政府机构改革的影响而兴起的公共教育重建运动，其基本取向主要表现为：市场化、民营化、分权、促进学校竞争以及扩大父母选择权等方面。这场公共教育的重建运动，其重心乃在于处理有关政府、市场与学校的关系，仍然是上述有关国家与社会、政府与学校、公立教育与私立教育这些基本问题的延续。我们今天所面对的问题并没有超越二百年以前所讨论的范围。不过今天的问题也有不同于二百年前的属于今天这个时代的特点，我们今天讨论各种有关教育的问题，归结起来有一个贯穿其间的关键问题，就是如何在今天
37、的历史环境下，保持公立学校的公共性问题。这是 200 年前公立学校刚刚诞生时不曾有过的，是今天才有的问题。下面我想从中国的教育体制改革出发来讨论一下我所说的公立学校的公共性问题。中国的公立学校系统近 30 年来正在发生深刻的变化。大致上，我们可以对中国公立学校改革作如下的分阶段描述：它源于 1985 年，为什么这么说？因为 1985 年中国的最高决策层颁布了一部有关教育体制改革的文件关于教育体制改革的决定 ，这是中国教育体制改革开端的标志。一直到 1995 年，10 年期间构成了中国教育体制改革的第一个阶段，我把它叫做“前十年” 。1995 年开始到 2005 年是教育改革的第二阶段，我把它叫
38、做“后十年” 。 “后十年”和“前十年”有什么区别？你们可以去查阅 1993 年的另一部有关教育改革的重要政策性文本，即中国教育改革与发展纲要 。这是中央教育改革决策层有关教育改革的第二部文件，虽然发布于 1993 年，但它的实质性影响是在 1995 年之后体现出来的。所以 1995 年到 2005年是教育体制改革的第二个阶段即“后十年” 。 “前十年”和“ 后十年”构成了中国教育体制改革的两个阶段。一会儿我会详细讨论这两个十年在改革上的不同特点。.页眉.页脚2005 年到现在是教育体制改革的第三个阶段，在这一发展阶段，改革中出现的矛盾开始爆发，形成了一系列改革的新问题，改革的重点以及改革的路
39、径都有了新的变化，出现了与之前的改革不同的许多复杂情况。所以我借用一些中国学者使用的“后改革时代”这一概念来表征中国教育体制改革的这样一个新的发展阶段。后改革时代并没有终结改革，甚至还要继续坚持先前改革尚未实现的改革目标，但这一改革阶段所要面对的问题，大都属于改革中引发的问题，是在社会变革进程中，由于旧的社会运行模式与新的社会结构格局之间的矛盾和冲突所产生的问题。这些问题就其性质而言，既不同于中国历史上的问题，也不同于其他国家的问题，而有着自己的特点，因此从某种意义上我们可以把后改革时代看成是对改革的改革。这是我对中国教育体制改革的一个划分，当然这个划分还不成熟。还需要继续根据教育体制改革的本
40、来面貌以及自己的研究来不断修正和深化。对教育改革做这样一个历史分期，其意义何在？这是因为我们要描述一个较长时段的社会历史变迁，必须要做分期才能描述清楚。我之所以会分出“前十年”和“后十年” ，一个很重要的依据，是因为改革的动力机制发生了变化。1985 到 1995 年的 10 年，中国教育体制改革是自上而下进行的，是由中央决策层设计、规划和推行的一种制度变革，这一变革的动力来自于国家的决策层，具有强制性制度变迁的特征。作为基层的学校、老师、学生及其家长以及来社会各方面的力量对于教育改革基本上是没有发言权的。在这里，我想以“简政放权”的改革为例来看看这种自上而下的改革是如何进行的。1985 年的
41、关于教育体制改革决定中提出了这样一个概念： “简政放权” 。按照教育体制改革决定的要求，这种简政放权是在两个向度上进行的。一个向度是中央政府向地方政府的简政放权，另一个向度是政府向学校的简政放权。大致说来，第一个向度上的放权比较简单，因为这种放权是在国家权力系统内部的放权，行使权力的主体由中央政府变成了地方政府，行使权力的主体变了，但权力的性质并没有发生变化，仍然是国家权力，因此这个放权相对较简单。而政府向学校的放权则复杂的多，因为原先由政府行使的权力，现在变成了学校的自主办学权力，不仅行使权力的主体变了，权力的性质也由此发生了蜕变。在 1995 年之后，由于学校法人制度的建立，下放给学校的公
42、权力中有一部分又进一步演变成了法人的权利，成了一种私权。权利性质的这一变化导致政府向学校的放权难度远远大于政府间的放权。而且可以说，到了教育体制改革的第二个十年，相当多的问题都源于政府向学校的放权，而不是公共权力系统内部的政府间放权。以简政放权为目标的公立学校体制改革经过了一个循环往复的过程。从 1985 年开始放权，到 80 年代末出现了一个权力失控的局面。如在高等教育领域，高等学校规模急剧膨胀，以至于中央政府已无法控制。所以放权并不是简单的权力转移，它会有一系列的后续问题。这时就有学者站出来向政府进言，提出“高等教育总体规模控制，注重内涵发展 ”的建议。要求控制教育规模，注重内涵发展，那么
43、由谁来控制？只能由政府来控制；如何控制？只有收回原来在简政放权中下放的权力。这项政策被决策层接受，一直延续到 1997 年总共大约十年左右的时间。由此教育的权力转移出现了一个反向的运动过程，权力开始回收，简政放权的改革经过了一个循环往复，似乎又回到了它的起点。可以说，到了 1993 年，如何坚持简政放权的改革目标就成了一个非常尖锐的问题，因为改革似乎正进入一个“放、乱、收、死”的怪圈。而与此同时，中国的总体改革大环境.页眉.页脚到 1993 年已经开始发生变化，大家知道 20 世纪 90 年代初，中国社会最重要的一个变化就是市场经济体制的建构。中国的社会改革一旦进入到这样一个新阶段后，各方面的
44、情况马上就不一样了。在教育领域，大家在热烈讨论教育和市场经济的关系，各种期望都寄托在市场经济这一新事物中，这种变化鲜明地反映在 1993 年的纲要里。如果我们对比1993 年和 1985 年的两个改革目标的话，可以发现纲要规定改革的目标除了与 1985 年的决定保持了某种一致性外，一个重要的突破是提出了建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制，这是过去未曾有过的，并且提出了运用金融、信贷手段融通教育资金、发展校办产业和社会服务、后勤社会化、教师聘任制、高等学校收费制度等一系列市场化的改革举措，这给公立学校利用市场机制的可能性提供了政策依据。因此，以简政放权为核心的教育体制改革发展到这时，所面
45、临的问题已不是简单的中央向地方以及政府向学校这两个向度上的放权了，随着市场经济体制的建构，还有一个国家向社会、向民间、向市场放权的问题。改革因此而变得更加扑朔迷离。（三）制度变迁中的公立学校公共性问题对于中国的公立学校来说，1995 年发生的下列几个历史性变化，对公立学校的改革与发展具有重要的意义。第一个变化，1995 年全国人民代表大会通过了中华人民共和国教育法 ，这部法律正式确立了公立学校的法人地位：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。 ”并且规定“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任” 。赋予公立学校以法人的资格，使公立学
46、校真正具有自主办学的实体地位，这是实现政府向学校放权的改革目标的一个重要思路。在这之前，中国的公立学校并不具有这样一种法律上的地位。事实上，公立学校在取得法人资格之后获得了远比历史上其他任一时期都要大得多的办学权力，因此这一改革所带来的影响是多方面的。就其正面影响而言，学校获得法人资格，使政府与学校之间的分权获得了合法的依据，并且使“学校办学自主权”这一界定较为笼统、性质较为模糊的权利获得了一种合法的身份，从而使教育体制改革确定的“简政放权”目标得到了落实，学校由此具有了独立自主办学的实体地位。而就其负面影响而言，学校法人资格的获得使政府和学校间原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系由于权力
47、的转移而发生性质上的变化，并进而导致二者在主体地位及其权责配置方面产生一系列不确定的因素。在组织形态上，法律法规授权学校从事公共服务，履行公权力，事实上已经成为一类特殊的行政主体，但其行为却没有从公法的角度受到必要的规约，因此出现一系列行为失范的现象，这已经成了权力转换过程中的一个突出问题。第二个变化，1995 年在公立学校中涌现出了一批新的办学形式，不同程度地把公立学校与市场联系在了一起，使学校体制的改革具有了某种市场化的倾向。公立学校的办学引进市场机制使学校有可能做过去不能做的许多事情，给寻求发展的公立学校带来了一种获利的实际可能性。1995 年前后，市场机制开始渗透到学校领域，集中地出现
48、了一批新的办学模式，把公立学校与市场不同程度地联系在了一起。从 1949 年以后曾经维持了几十年之久的政府垄断教育的局面是在 20 世纪 80 年代末被逐步打破的。首先打破这种垄断局面的是民办学校。从 1949 年后被取缔了的民办学校（曾称为私立学校）在 20 世纪 80 年代后期重新萌芽，在满足社会对教育需求中的作用日趋重.页眉.页脚要。到 90 年代中期，民办学校的规模终成气候。自此，政府和社会力量开始成为举办学校的两类重要主体，教育的社会提供开始出现了两种不同的途径公共途径和市场途径，并且在相互竞争中呈现出一种复杂多变的关系状态。民办学校利用民间资本举办，市场机制是其办学的主要形式，而政
49、府举办的学校则是利用公共财政经费维持，通过非市场的公共机制向社会提供教育服务，两种机制的并存带来了制度的不均衡问题。同时民办学校与政府所构成的新关系模式又推动了政府与其举办的学校之间关系的分化和改组，从而给了政府举办的学校以一种籍此获利的可能性。从 1995 年开始，一批对市场经济充满热情的公立学校管理者们提出，在公立学校中引进市场经济力量可以改变公共教育体制的缺陷。市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式。在公立学校中自发地创造出了一批新的办学形式，不同程度地把公立学校与市场联系在了一起。这些新改革举措只有小部分是在 1993 年的纲要中规定的，其余的大多不是由中央决策层设计并推行，而是由学校界的某些个人或群体自发倡导、组织和实施的，但是这些新办学体制并没有超出纲要规定的政策框架，而只是利用了现行制度中的不均衡所带来的机会。由于这些新的办学体制能给学校带明显的经济效益，因此在短时间内这些改革就在许多学校中迅速铺开。我所说的第三个变化，即一种新型的教育关系教育的自由交易关系在公立学校中出现。由于公立学校运行方式的变化，公立学校的教育服务部分具有了商品的排他性和可分性特征。作为教育向商品转化的催化剂，公立学校的新运行机制正促使知识传播与市场的结合，赋予教育一种可以交换的性质，
