1、阜阳师范学院成人学生毕业论文题 目：浅 析 国 有 土 地 上 房 屋 征 用 和 补 偿 条 例 存 在 的 法 律 问 题专 业 法 学 年、班级 2011 级 层 次 专升本 学习形式 函 授 学生姓名 曹 军 学 号 指导教师 时 间 2013 年 5 月 阜阳师范学院继续教育学院制浅 析 国 有 土 地 上 房 屋 征 用 和 补 偿 条 例 存 在 的 法 律 问 题摘要：伴随着众多血泪反强拆史， 国有土地上房屋征收与补偿条例（以下简称新条例）出台， 城市房屋拆迁管理条例 同时宣布废止。在新拆迁条例中，行政部 门不再决定是否强拆改而由法院裁决。从中我们可以看到立法者力图找准公益 维
2、护与私权捍卫契合点的努力，但笔者认为，新条例中关于公共利益、土地使用权、 补偿方式等方面仍存在不足。关键字：新条例 房屋拆迁 问题 建议Summary:Accompanied by a number of tragic anti-to demolitions history, the introduction of state-owned land, housing levy and Compensation Ordinance (hereinafter referred to as the new regulations), “Urban Housing Demolition Managem
3、ent Regulations“ and denounced. In the new resettlement regulations, the executive branch is no longer decide whether strong Chaigai by the Court. We can see legislators trying to identify the public interest to maintain the efforts to defend the meeting point with the private rights, but I believe
4、that the new regulations on the public interest, the land use rights, compensation, there is still insufficient.Keywords: new regulations house demolition problem suggestion一、前言居住是人类的基本需求之一，住房作为人民生活的基本消费资料，是实现安居乐业、社会稳定和促进经济发展的重要条件。近年来，随着城市化进程的加快，作为城市化进程奠基石的城市房屋拆迁普遍成为众多居民的心中之痛。暴力反抗强制拆迁的事件在全国各地时有发生：自焚
5、抗议、武装改建自家房屋、攻击城管百姓用自己的血肉之躯上演了一幕幕悲剧。2011年 1 月 21 日起，新条例开始实施，然而，新条例实施了近一年，并未能从根本上遏止暴力强拆事件的发生。国有土地房屋和谐征用究竟路在何方？二、新条例存在的问题（一）公共利益定义仍不够明确新条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：1 国防和外交的需要；2 政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；3 政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的
6、需要；4 政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；5 政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；6 法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。其中，第六条条款为“商业利益”的拆迁提供了钻空子的可能性，同时，新条例将对象规定为“政府组织” ，将一些民间团体和慈善组织为公共利益进行的国有土地征用排除在外。对于政府出于公共利益征用以后改变用途出让给开放商用于商业目的的行为如何处置，新条例也未给予明确的阐述。（二）司法受制于行政，新条例效用受影响新条例第 28 条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，
7、由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 ”新条例取消了原条例中关于“行政强拆”的决定。我国宪法第 126 条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法的这一条规定明确排斥了行政对司法的干涉。然而，事实上，法院不具有与政府相并列的地位，法院的财政权和人事权受制于政府，这在地方上表现得尤为明显。司法介入强拆执行，对其执法力量是一个严峻的考验。如果行政拆迁本身缺乏实质正义，而法院依法所进行的审查仅限于形式、程序，必然在被征收、拆迁的对象中造成猜疑，影响法院的司法权威。（三）拆迁补偿仍旧偏低新条例第十七条中规定：作出房屋征收决定的市、县级
8、人民政府对被征收人给予的补偿包括：1 被征收房屋价值的补偿；2 因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；3 因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。其中，因征收房屋造成的停产停业损失中的潜在损失未得到补偿。被拆迁人的婚姻关系、继承关系、权属纠纷、经济窘迫、健康状况等诸多问题因为拆迁而被激化所造成的精神等方面的损失也未得到补偿。同时，各个地区的物价水平存在较大差异，关于第十七条的二三两点的补偿，新条例未深入阐述补偿各地补偿的标准。关于补偿的最低标准，新条例也未给予说明。（四）集体土地拆迁未涉及宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅
9、基地和自留地、自留山，也属于集体所有。近年来，随着集体土地开发力度的加大，对农民权利损害很大，农村拆迁事件日趋增多。新条例仅仅涉及城市房屋拆迁中的国有土地，对于农村拆迁中的集体土地未作规定，使国有土地上房屋征用和补偿尚无法可依。（五）土地使用权未得到补偿新条例第四条规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。房地产价值包含土地使用权和房屋所有权这两部分，被拆迁人的建设用地使用权其实才是一项根本的权利，房屋在法律上只是土地的从物。拆迁人拆迁的第一目的也正是针对土地使用权而不是房屋，不予补偿明显不合理，所以依法取得土地使用权和房屋所有权一样，都应当得到保护和补偿。房屋系土地之定作物，它一方面紧
10、密地、持续地附着土地而使用，但另一方面又是独立于土地之外的不动产，具有明显的经济独立性。我国法律在处理房屋与土地关系上采取了归属同一人的立场，即房屋所有权和房屋所附着的土地使用权同属一人， “房随地走，地跟房转” 。我国宪法和民法通则都规定了对公民房屋所有权和房屋附着土地使用权的保护。（六）房屋价格评估机构的公正性新条例第十九条规定：被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十条规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房屋评估机构由被拆迁人协商确定，但委托人却是拆迁部
11、门，由拆迁部门与评估机构签委托合同，费用也由委托人支付。中间穿插了拆迁部门参与，评估价格是否能够按照市场价公平确定存在疑问。同时，被拆迁人是否能够找到公正的房地产价格评估机构也是个未知数。三、对新条例问题的对策分析（一）出台拆迁相关法律法律是全国人民代表大会或者其常务委员会起草实施的；而条例是各部、委员会指定在本系统内实施的；其中法律法规具有普遍性，而条例不具有普遍性。法律的效力最高，当法规规定的问题与法律规定的问题相冲突的时候，以法律为准。由于拆迁涉及居民最主要的一部分私人财产属于私权范畴，以行政法规部门规章或地方法规来规定拆迁中的民事法律关系严格地说是不合法的年颁布的中华人民共和国立法法明
12、确规定对非国有财产的征收只能制定法律即惟有全国人民代表大会及其常务委员会才能对此行使国家立法权。同时， 立法法第 56 条第 3 款规定：应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。从 1991 年第一部城市拆迁管理条例出台至今已有 20 多年的历史，城市房屋拆迁中存在的问题已经迫在眉睫，然而房屋拆迁的法律规定均散见于国家相关部委制定的规范性文件中，但大多不够具体详细，可操作性不强，且多有矛盾之处。因此，建议由全国人大常委会制定
13、一部法律，对房屋拆迁的实施程序、补偿办法、暂时安置办法等进行统一规定。并对拆迁中野蛮拆迁、侵犯人权等的法律责任作出明确规定，快走上规范化、法治化的轨道。（二）加强政府的改革，摆脱“土地财政”“土地财政” ，属于预算外收入，又叫第二财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。我国是土地国有制，政府往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。根据公共选择理论，政府也是“经济人” ，政府所作出的行为也是以自身利益的最大化为出发点和归宿的，不存在政府为了所谓公共利益而奋斗的情况。除非权力的运行受到制度规范的约束，
14、公共权力随时都有脱离正常轨道的可能性。新“拆迁条例”的出台，直接关系地方政府能否再快速低价征地，关系到房地产利益集团的切身利益，关系到地方政府的土地财政收入。在这种情况下，地方政府和相关利益集团对新“拆迁条例”的态度可想而知。加强政府的改革，借鉴国外的方式，主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。主观上也抑制了政府和开发商暗中交易，谋取暴利的可能，有利于减少强制拆迁的出现。（三）深化公共利益的定位笔者认为，出于公共利益对国有土地进行征用应该包含民间团体和慈善组织为公共利益进行的国有土地征用。对于政府出于公共利益征用以后改变用
15、途出让给开放商用于商业目的的行为，应该明确处罚标准。（四）加大补偿力度笔者认为各地根据各自的土地区位应该建立房屋补偿及搬迁补偿的最低标准，同时，对于停产停业造成的损失在根据不同地区不同产业建立最低补偿标准的同时，应该根据国有土地征用的具体情况，对补偿的时间范围给予明确说明。另外，应该将土地使用权纳入补偿范围给予补偿。同时，笔者认为应该明确以被拆迁房周围半径多少距离之内的房屋的平均价作为被拆迁房补偿款的法律依据。（五）规范集体土地上的房屋征用随着城市化的推进，越来越多的农民失去了赖以生存的耕地和房屋。笔者认为在考虑国有土地上房屋征用的同时，更应该考虑占中国人口大多数的农民的土地征收问题。由于大多
16、数农民法律意识单薄、法律常识缺失，相较于城市房屋拆迁，农村房屋拆迁更容易产生强制拆迁后的暴力事件。同时，大多数农民的文化程度偏低，在赖以生存的耕地被征用后往往在城镇难以收入合适的工作维持家庭的日常开支，鉴于此，笔者认为集体土地上的房屋征用后的补偿更加应该到位。（六）增加房地产评估评估机构的透明性目前多数房地产评估机构是依附于行政权力而存在, 出具的评估报告带有浓厚的行政行为色彩，这与法律的规定不符。这需要有关部门尽快制定措施使房地产评估机构走向市场，并以优质高效的服务赢得市场, 使房地产价格评估体系日趋完善。笔者认为，房屋所有者应找到相应资格的评估单位进行房屋价格评估，然后评估费用由评估单位开
17、据发票，再由征收单位进行报销。这样做可以避免征收单位与评估单位进行暗箱操作。【参考文献】1周佑勇，熊樟林.房屋征收决定之可诉性的制度解读J.湖北社会科学，2011， （10）2王猛.拆迁条例实施后强拆未根本扭转J.政治法制，20113刘武俊.解读国有土地上房屋征收与补偿条例J.政治法制，20114陈永苗.“新拆迁条例”的进步有多大J.小康 INSIGHTCHINA，20115周伟，孙德岩.回归与缺憾并存J.宪法行政法研究，20116臧玉艳，陈家强.房屋拆迁中土地使用权的补偿J.法制与经济，2008， （12）7刘万啸.司法与政治、立法、行政、舆论的关系J.宁波大学学报，2004， （5）8史颙华.关于我国城市房屋拆迁法律问题的几点思考J.法学研究，2007， （8）9王颖敏.对国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿） 之若干意见J河南省政法管理干部学院学报，2010（6）10应松年.立法法关于法律保留原则的规定J.行政法学研究，2000， （03）
