1、救灾资金管理体制的国际经验与启示219 年第 7期侈品企.StNO.7，29 总第 248期 HAINAN FINANCE Serial No.248 救灾资金管理体制的国际经验与启示蒋丽敏，张丹(西南民族大学经济学院，四川成都 6141) 摘要:随着自然灾害发生得越来越频繁、所造成的损失越来越大，政府也越来越重视对救灾资金的管理。救灾资金不同于普通资金，有其特殊性，构建合理有效的救灾资金管理体制成为困扰各国政府的一大难题。资金的需求是资金筹集、管理和监督的前提，本文在介绍救灾资金需求的基础上，以最近发生在其他国家的八个自然灾害为例，分析研究了他们采用的救灾资金管理体制，并结合我国现有资金管理
2、体制存在的问题，提出了构建我国灾后救灾资金管理体制的合理建议。关键词:救灾资金;资金需求;管理体制;国际案例中图分类号:F830.49 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2009)07-0058-06一、引言亡人口最多的国家之一。口世界银行的统计数据表明，自 2006年 7月至 2007自然灾害对人民群众的基本生活影响巨大。为确保年 6月，全球共计发生灾难 366个，比 1975年的四倍还灾民的基本生活，各级政府十分重视救灾工作，特别是多。这些灾难包括地震、洪水、山崩、野火、干旱、风暴、流1998年发生特大洪涝灾害后，党中央、国务院确立了一行病和高温等，伤亡近2o 人，其中 180
3、 人死亡，造系列救灾的方针政策，制定了中华人民共和国减灾规划成的经济损失价值近 3亿美元。最近，有专家预测气(1998-2010年 n等规定。各级财政采取各种有效措施开候将会发生快速的转变，这一转变将会增加自然灾害的展减灾救灾工作，及时安排下拨救灾资金，规范资金分配数量和强度(世界银行独立评估组，26)。使用和管理，加强监督检查，为预防灾害发生、减轻灾害我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。建影响、保护广大人民群众利益做出了努力。国以来，我国由自然灾害造成的直接经济损失约为救灾资金 (简称救灾款)是指对于遭受风、水、旱、雹、250多亿元(1990 年价，下同)，年均灾损约占年均 GDP地震
4、等自然灾害的地区，政府用于抢救人民生命财产、保的 3%-6%，占财政收入的 30%左右，高于发达国家几十障其基本生活、重建家园的专项资金。如何根据自然灾害倍(美国自然灾害损失仅占 GDP的 0.270;毛，占财政收入的情况准确地估算救灾资金需求，筹备救灾款项，并对其进 0.789份。旱、涝、风、冻灾害 20世纪 50年代直接经济损失行合理、有效的管理和监督，是各级政府和有关部门灾后年均是 362亿元人民币，60 年代是 458亿元，70 年代是面临的一项重要任务。I 习 423亿元，80年代是 560亿元，90 年代已超过 1021亿二、救灾资金需求评估元。建国以来我国因灾死亡 50余万人，是
5、世界上因灾死合理管理救灾资金，并对其进行有效监督的前提是正确评估救灾资金的需求。影响救灾资金需求的因索主收稿日期:29-03-04 要可以分成两类:一是受灾情况;二是地方自救能力。作者简介:蒋丽敏(1985-)，女，江西都阳人，西南民族大学经济 1.受灾情况。灾情是影响救灾资金需求的首要因素，学院金融学硕士研究生;张丹(1985-)，女，湖北天门人，西南民族大学经济资料来源:;EM-DAT: OFDAlCRED 国际灾害数据库学院金融学硕士研究生。2007 年 7月，UniversiteCatholique d 陆Lowain，Brussels, Belgium. 也侈品企.Q29 年第 7期
6、:藕!m 最 jm疆军事 i准确地评估灾情，需要确定受灾范围和灾害损失。由于常生活和生产状态的必然步骤。在不同的阶段，对资金的受灾情况直接影响居民基本生活，救灾资金的拨放又以需求表现为不同的特点。在灾后的救灾过程中，资金需求保障灾民的基本生活为主，所以反映受灾范围的指标应在抢险期迅速形成，而相应启动的资金应急机制则在后该包括两类:受灾地区情况和人口受灾情况。反映受灾两个阶段更具有主动性和实质意义，因此对于资金需求地区情况的统计指标主要有受灾地区数量、受灾地区面的认识重点在于抢险期之后的长期恢复和重建阶段(见积、受灾地区的经济情况(地区生产总值、城镇居民可支图 1)。本文主要描述后两个阶段救灾资
7、金的需求和管配收入、农村居民人均纯收入);反映人口受灾情况的统理。计指标主要有受灾人口数量和成灾人口数量。而自然灾表 1国际案例一一灾害损失评估和救灾资金需求评估阴害损失不外乎两种，即生命损失和财产损失。反映生命灾害类型和需求评估捐赠时间、地点国家灾害损失评估损失的统计指标主要有人员遇难数量、受伤数量和失踪发生日期日期和金额印尼(亚齐印度洋海啸:130，000 人死亡数量;反映财产损失的数量主要有直接经济损失、城乡居25 年雅加达，25 年 1和尼亚斯 24 年 12月损害及损失:45 亿美元 1月 18日月 19日民住房损失、基础设施损失、公共服务设施损失等。岛)26 日对经济的冲击 z省捐
8、助者认捐:51 亿 GDP的 97晶或国家美元(拨款及贷款)2.地方自救能力。随着救灾体制改革的深人和地方 GDP的 2%印尼(日惹芮氏规模 5.9超过5，7人死亡 2脱 l6年雅加达，2006 年 6经济发展水平的提高，今后救灾资金的安排将由中央财及爪哇中地震:损害及损失:31 亿美元 6月 12日月 14日(CGI会政包揽逐步演变成中央财政与地方财政共同负担，并形部)2 侃 l6年 5月对经济的冲击 2日惹和议)27 日中爪哇省 GDP的 14%捐助者认捐:8 仪附成以地方财政为主、中央财政适当补助的新格局。因此，或国家 GDP的 1.3%万美元斯里兰卡印度洋海啸:海啸的影响:2005 年
9、 1雅加达，25 年 1在分析救灾需求时，应考虑到灾后各地方政府和居民自 2【陆 4年 12月 35，322 人死亡月 19日月 10日，该身的自救能力。灾情较重、自救能力较弱的地区，救灾需 26日损害及损失:22 亿美元捐助者认捐:21 亿报告发布于对经济的冲击:GDF 美元(拨款及贷款)25 年 2求款相应也较高，这也体现了救灾资金要重点使用的原的7.6%月 2日则。地方自救能力主要取决于当地的经济发展水平和财马尔代夫印度洋海啸:29，创)()人流离失所 25 年 1雅加达，25 年 1z4 年 12月损害及损失:4.7 亿美元月初，该报月 19日政承受能力，以及灾民的个人收人与储蓄情况。
10、反映地 26日对经济的冲击:GDF 告发布于捐助者认捐:3020 的 62%25年?亿美元(拨款及贷方自救能力的指标主要有:人均 GDP、人均净收人和人月 8日款)均储蓄额。巴基斯坦芮氏规模 7.873，仅 JO人死亡 2005年伊斯兰堡，25 年地震 2损害及损失:52 亿美元 11月 12日 11月 19日一般情况下，特大灾害发生后的救灾和重建活动大 z5 年 10月对经济的冲击:GDP 捐助者认捐:59亿的 0.4%(不含 Azad美元(拨款及贷款)体上可以划分为三个阶段:救灾阶段、安置恢复阶段和重 8日川和 KashmirlA-建发展阶段。其中安置恢复阶段是紧急救援后灾区从无 K) 哥
11、伦比亚芮氏规模 6.21，185 人死亡 1999年元序状态转变到有序状态的必经过程，是灾区人民恢复正地震:损害及损失:16 亿美元4月活动水平 1999年 1月对经济的冲击:GDF 的 2.2%25日格林纳达题风伊万 2损坏 80%的公共和私 2仪 l4年华盛顿，24 年 1024 年 9月人基础设施月 4日。实际认捐发 9月 137日损害及损失:8 亿美元生在格林纳达 2仪 l4对经济的冲击:GDP 年 11月 19日的 2%捐助者认捐:1.5 亿美元洪都拉斯米奇腿风:5，757 人死亡，12，2721998 年斯德哥尔摩，19991 998 年 10人受伤和 8，058失踪 12月 10
12、日年 6月 30日月 25日-11 损害及损失:36 亿美认捐总额为 28亿元，重建成本估计在美元月 1日 50亿美元时间对经济的冲击:GDF 图 1灾后重建的阶段的 74串资料来源:Wolfgang Fengler, Ahya lhsan, Kai Kaiser, Man-资料来源:Wo lfgang F engler ,Ahya Ihsan, Kai Kaiser, Man-鸣ingPost -Disaster Reconstruction Finance: lntemational Experi-咱ngPost-Dister Reconstruction Finance: lntemat
13、ional Experi-ence in Public Financial Management. ence in Public Financial Management. 淄川出川在窑侈品企， ，*2 棚年第 7期救灾资金不同于普通的资金，根据性质、来源、时间体制的可能选择(见表 2)。普遍采用的有两种模式:一是要求与使用方向等方面进行分析，救灾资金具有以下五在现有行政机构的基础上，整合一个新体制，这种现有的个明显特点。一是政治性，救灾资金主要用于对弱势群机构通常以协调机构的形式存在;二是建立一个具有具众的救助，不但体现人道主义精神，更重要的是体现党体权力和责任的完全独立的机构。政府可能在救
14、灾资金和政府对人民群众的关怀;二是应急性，救灾如救火，必管理中发挥强有力的领导职能，而且往往起着主导作用。须要求救灾资金或物资筹措迅速，拨付及时，交接顺畅，救灾资金管理体制的建立都是为了监督和指导整个以发挥;雪中送炭;的作用;三是多样性，体现在资金来源重建资金运用的过程，它们有三个主要职能:协调、资金渠道上，主要有政府财政、社会团体和社会各界捐赠，以分配和监督。协调是一项核心职能，因为资金管理工作及国际社会援助;四是复杂性，体现在救助对象、灾害损往往是复杂的，协调工作涉及众多的参与者(政府、捐助失、资金分配管理上;五是专项性，体现在救灾资金的使者、非政府组织和受灾群众)，而现有的政府机构可能不
15、用上，必须坚持;专款专用、重点使用;的原则，不得挤占、能有效地协调各方关系。资金分配在资金管理过程中十挪用。正是由于救灾资金的特殊性，当政府筹集相关资分重要，这直接关系到受灾群众的生产和生活。一旦管金之后，应该安排合理的管理体制对其进行监督和管理工作疏忽，资金往往会出现落实不到位、挤占挪用、浪理，以便提高资金的使用效率。咱表 3国际案例一一各国救灾资金管理体制的选择三、国际上的救灾资金管理体制灾害灾害发生国家体制安排的类型执行机构类型的日期初期的救灾资金筹集之后，一般要安排相应的体制印尼(亚齐海啸 24 年非集权的独立机构(Badan 重建机构，中央政对其进行管理和监督，国际上有几个关于救灾资
16、金管理和尼亚斯 12月 26日Rehabililasi dan Rekonstruk 府(有限)，省级和岛)si IBRR) 当地政府，捐助者，表 2救灾资金管理体制的选择在第一年，BRR 是一个集权非政府组织机构体制选择优点缺点底线印尼(日惹)地震 26 年 5中央协调委员会(TimTek-省级和当地政府，完全独立的救最独立 3充分侧重需要时间来确定该机如果该机构有决策权月 27日 nis Na tional) .通过经济协调捐助者，非政府组灾资金管理体于资金管理工作构的职能和责任力，那么在巨灾救灾资部协调织市!(中央集权或可能为资金分配可能中断与其他政府金管理中这是可行的斯里兰卡海啸 24
17、 年集权的独立机构(TaskforceI 中央政府，捐助者权力下放)成立专门机构的活动设定专项条款对避免 12月 26日 Rebuild the Nation/ 非政府组织任务可以有效地可能缺乏当地所有权该机构滥用权力或在 TAFREN，重建和发展机构处理有自己的权力，很难被超越其权限范围内执 RADA) 淘汰行权力是至关重要的马尔代夫海啸 2(泊 4年中央协调委员会(国家灾害中央政府，捐助者，融入现有的国可以借助原有的任务可能无法有效地宜在小国或具有既定 12月26日管理中心 INMDC)非政府组织家行政机构(集行政机构进行合解决往绩和强资金管理能哥伦比亚地震 1999年非集权的独立机构(咖
18、啡地当地政府和非政府中协调委员会)理的资金规划、预缺乏独立性和当地所力的政府实施 1月 25日区的重建基金 IFOREC)组织算和监督有权或领导权巴基斯坦地震 25 年非集权的独立机构(地震重省级和地方政府，可以与国际社会公务员事务规则阻碍 10月 5日建和复兴管理局厄 RRA)军队，合作伙伴组建立联系从外部招聘专业工作织，捐助者，非政府充足的执行能力人员组织融入现有的省充足的地方所有省和地方政府可能会如果资金是可以管理格林纳达腿风 24 年集权的特殊机构(重建和发中央政府，捐助者，和地方政府结权负担过重，因为(1)灾的规模，地方政府已授伊万 9月 7日展机构 IARD)非政府组织和外部构(分
19、散协调委如果国家是非集难损失;(2)救灾资金权通过权力下放，那么合作伙伴员会)权制的，这是一个量大时，能力不足以这种选择是可行的洪都拉斯米奇 1998年 10集权的特殊机构(COPECO 中央政府，省级和相对权力分散的管理巨额的资金如果中央机构在早期熄风月 25日(常设应急委员会)当地政府，捐助者，职能恢复机构公务员事务规则阻碍阶段领导资金管理，那 11月 1日非政府组织外部招聘么地方政府应该逐步资料来源:W olfgang F engler ,Ahya lhsan, Kai Kaiser, Man?现有的政府系统可能发挥越来越大的作用无法充分解决专门资 aging Post -Disaste
20、r Reconstruction Finance: lntemational Experi?金管理的挑战，而存在 ence in Public Financial Management. 潜在的风险国际干预/支持确保政府和管理可能缺乏地方支持政府和行政职能崩溃救灾资金管理体制是指为灾后重建设立的一个灾害资(临时政府)当局的存在对当地的需求缺乏了时可以选择金管理组织或机构，且通常具有有限的生命时期。这不同于常接触国际社会解此选择更适合于短期过渡规的灾害管理机构，这种体制通常是政府职能的一部分，负责资料来源:Wolfgang Fengler ,Ahya lhsan ,Kai Kaiser ,Man
21、?灾害资金的筹集，分配和监督，促进救灾资金合理、有效地分配 aging Post-Disaster Reconstruction Finance: lntemational Experi?到灾民的手中，将灾害资金管理纳入重建发展战略(见 Deme?ence in Public Financial Management. ter，2007 年)。也面鑫晶企融 2棚年第 7期费等现象。到目前为止，对于救灾资金的分配仍然没有兰卡，印度的对于受影响地区和严重冲突地区强有力的一个合理的有效方式。监督在救灾资金管理过程中是必管理系统，使地方政府能够领导救灾资金管理工作。相比不可少的，它可以确保资金能够有效
22、地利用，并达到计划之下，马尔代夫是一个相当有经验的小国家，通过中央政的目标。由于资金很可能有多种来掠而且往往在政府预府系统管理救灾资金，尽管海啸对这个国家的经济造成算制度以外，常规的政府监督系统可能不足。了相当大的危害。对八个案例的研究分析表明，除了马尔代夫和日惹，独立的救灾资金管理机构只是次优的方案。最优的所有受到自然灾害影响的国家都建立了独立的救灾资金方案是在中央政府机构的支持下出强势的地方政府机管理体制，在某种程度上对各方资金进行了协调、分配和构来管理救灾资金。然而，当地方政府在救灾资金管理方监督。在各项职能上，独立机构都被给予特殊的权力专门面缺乏经验时，建立独立的救灾资金管理体制通常才
23、是指导救灾资金的分配使用，尽管有的国家还成立了其他可行性的选择。机构负责执行相关细则(见表 3)。四、我国现有的救灾资金管理体制及其存在的问题哥伦比亚研究出一种创新的重建资金管理模式，已为了加强救灾资金的管理和监督，2002 年民政部、经被证明是非常成功的。1999-22 年，哥伦比亚建立了财政部下发了关于规范特大自然灾害救济补助费分配咖啡地区的重建基金(FOREC)来协调咖啡区域的资金 o管理有关问题的通知 H民发22127 号，以下简称通它是一个非集权的管理结构，明确区分国家和地方的政知)，明确了中央救灾资金的使用范围和中央救灾资金府职能。它的作用是集中协调和监督总体资金的运行。的申请、办
24、理、拨付程序，对尚在发展中的特大灾情，建立尽管如此，FOREC 也面临着一些体制上的挑战，如了先办理应急拨款，待灾情稳定核实后再办理结算的制果它最大限度地进行地方合作，具有非集权操作结构的度，及时调度资金，保证了救灾工作需要坷。专门机构才是充分有效的。将地方政府排除在项目的确通知中规定中央救灾资金必须严格遵循专款专定和实施之外，导致了他们之间缺乏充分的合作。32 个用、重点使用的原则。救灾资金主要用于灾民紧急转移区的管理者、体制能力和技术技能是不同的，造成了在一安置、口粮救济、倒房恢复重建等，做到专款专用，确保重些地区执行的分歧。此非集权的职能也造成了协调方面点，不得平均分配或截留挪用。申请中
25、央补助资金要由省的挑战。级人民政府统一向国务院报告，资金分配要采用因素法在这种异常条件下，一个有着强大的中央政府领导和公式法进行，做到规范、公开、公平和透明，减少人为因的小国，集权的资金管理机构才是最可行的。马尔代夫创素，为提高资金使用效益、避免资金挤占挪用提供制度保造了一个中央协调委员会来管理和协调资金的分配。印障。 通知中还规定民政部、财政部将对各地中央救灾资尼为救灾资金管理提出了一个独特的方案，政府设立了金管理使用情况进行监督检查。不及时下拨和违规使用一个有着集权结构的特殊机构去管理和加快亚齐和尼亚中央救灾资金的省份，如再发生特大自然灾害要求中央斯的救灾资金。补助时，民政部、财政部将不予
26、补助或减少补助数额，并在特殊情况下，当官方政府的结构薄弱或不存在时，予以通报批评。联合国担任了临时政府。救灾资金管理的功能主要通过根据我国的相关规定和对救灾资金的管理情况，可国际捐助者和非政府组织来实施，地方政府担当有限的以看出我国救灾资金的管理体制属于上述国际分类的第角色。救灾资金的体制安排取决于灾难的规模和国家背三种，即融入现有的省和地方机构，救灾资金由中央财政景。2004 年的海啸对亚齐和斯里兰卡的破坏是空前的，根据地方的受灾情况统一调配，各级地方政府和民政部使当地政府在重建工作努力中困难重重。在亚齐，由于门具体管理和监督救灾资金的使用。由于受多种因素的数十年的冲突使当地局势变得相当复杂
27、，弱化了当地政影响，我国现行救灾资金管理存在一些问题。府的管理和中央政府对此地的控制。相较于亚齐和斯里 1.救灾资金存在多头管理的情况。从救灾资金的情况看，除财政部门外，发改委、民政、水利、交通、教育、卫例如，在阿富汗和东帝汶，政府能力的缺乏意味着每天的财政预算案活动就由国际顾问执行(见 Dorotinsky和 Pradhan)。生等部门也具有一定的资金分配权，财政部门内部的不也侈品企秘 2朋年第 7期 l:辑 m弱 tm露:瑞:同司(处)也都能从各自的职能角度行使不同的资金分受的困难时的一项专门救助，可以说是受灾群众的;救命配职权;而从项目批复的情况看，除发改委外，掌握资金钱;。所以，管好、
28、用好救灾资金是关系到国家稳定、民心的部门也有一定的项目安排权;有资金就有项目、有项安定的大事，是关系到构建社会主义和谐社会的大事，含目必有资金;是目前救灾资金管理的怪圈，也为灾区能糊不得。因此，对目前救灾资金存在的问题决不能等闲够多头申报项目、多头争取资金奠定了体制基础。视之。本文根据我国现今存在的问题，借鉴国际成功案 2.救灾资金被滞留，资金到位不够及时。根据现行规例，提出了构建我国合理、有效的救灾资金管理体制的定，中央财政下拨的补助资金应在 30日内由省级下达到几点建议。县级，县级财政、民政部门应在 15日内将资金落实到灾 1.建立救灾资金独立运行制度。救灾工作的显著特民手中。但是有关部门
29、救灾资金下拨后，由于资金调拨、点是紧急。但由于受现有行政体制的制约，救灾资金从办理手续不及时等原因使得救灾款不能及时发放到灾申请到下拨再到发放到灾民手中运行周期较长，严重影民手中。响了救灾资金的使用效率，影响了灾民的生活。因此，我 3.存在挤占、挪用救灾资金的现象。一是救灾款当做们必须建立一个方便快捷的救灾资金运行机制，这一机救济款、优抚款和抚恤费使用;二是用救灾款弥补民政制的核心就是变事前监督为事后监督。这一机制的具体经费不足;三是用救灾款办企业、打井、办电和修路;四是内容是:中央政府按前三年救灾资金支出的平均标准，作用救灾款归还职工集资、贷款和抵顶到期未还的周转为全年的救灾预备金，年初列人
30、民政部救灾专用帐户，年金;五是用救灾款进行基建投资;六是用救灾款购置汽终进行决算;资金的使用由民政部根据实际灾情掌握使车、船只等交通工具。如 2003年云南大姚地震救灾资金用，在民政系统内部运行;下级政府救灾资金的申请下管理使用中，截至 24 年 3月，中央财政下拨的 1.2亿拨，由民政部门负责;财政、审计部门在救灾资金下拨使元特大自然灾害救济补助费，仍有 5174万元滞留在县级用后，再进行监督审计，发现问题及时处理。这样做的优财政;有关部门挤占挪用救灾资金 4111万元，主要用于点是快捷，提高了救灾资金的使用效率和使用效果问。平衡预算、兴建楼堂馆所及招待费开支等呵。2.建立救灾资金动态拔付制度。受灾种、受灾地区、4.救灾资金存在平均分配的现象。从特大自然灾害受灾时间的影响，救灾资金的拨付标准也有很大差异。救济资金分配情况看，地方在分配中央补助资金时，往因此，各级财政部门在安排救灾资金时，要因地制宜、因往扩大补助范围，将相当一部分资金用于灾情报告以外时制宜，不能抓住一个标准不放，而应该不断调整救灾标的其他地区，致使重灾区灾民补助标准低，灾民难以较准，让救灾资金随
