1、对实施行政复议制度的几点思考行政复议制度是我国建立时间较短的程序法律制度，自 1991 年全面实施以来已经有 15 年了。在此期间，我国经济体制发生了重大变化，法律制度也日趋完善，但是行政复议制度如何实现良性发展，至今未能形成共识，这一制度仍有很多需要完善之处。1999 年，全国人大颁布行政复议法 ，从立法角度对行政复议制度做了进一步规范，经过 7 年的具体实施，还不能说效果特别明显。党的十六大确定了坚持“三个代表”重要思想、与时俱进、发展社会主义民主，建设社会主义政治文明等一系列重大方针，在新的历史条件下，如何运用这些方针指导和推进行政复议制度的实施，是行政复议工作面临的新课题。回顾十几年来
2、行政复议工作的具体状况，曾经从事或者正在从事这项工作的同志们，或多或少都感到行政复议工作似乎是后续乏力。究竟是这个制度在设立方面存在不足，还是具体的实际工作尚需加大力度，经过认真思考，在以下几方面谈谈个人认识。一、对行政复议制度意义和作用的正确认识与全面理解是有效实施行政复议法律制度的基本前提有关对法律制度意义和作用的认识问题，似乎是老生常谈，但是我们感到，在与行政复议实践活动有关的问题中，再没有比进一步强化对行政复议制度的认识，更能够对这个制度的运行和发展产生更为直接的影响。换言之，对于行政复议制度在我国行政管理和法律制度建设中重要意义的认识，一直也没有得到很好的解决，现在已经成为这个制度发
3、展和完善所面临的主要问题。过去是行政复议法律关系的主导方面申请人对这个制度存在认识不够的问题，表现为不敢告、不会告，究其原因，是对这个制度和对法律赋予自己的权利不甚了解；现在，已经有相当部分的行政相对人了解了这个制度，能够运用复议的方式来维护自己的权益。而相当数量的行政机关，其中也包括复议机关及其负责人对行政复议工作的理解和认识还相去甚远。首先，应当着力强化通过法 定程序纠正违法和不当行政行为的认识。在实施行政复议法开展复议工作过程中，一些行政机关及其主要负责人未能形成“纠错”的意识。自古以来，行政管理工作都是管别人的，这体现了政权的权威，权力是行政机关的核心，所有工作都是围绕权力运行的。在这
4、种情况下， “通过行政复议法定程序纠正自己的错误”的认识很难为多数人在短时间内接受。在实际工作中，无论是行政首长还是工作人员，对行政复议申请所涉及的行政行为，往往在无意识中即以行政机关无过错为出发点来展开，进而直接影响了对复议结果的接受程度。其次，作为被申请人的行政机关应当摆正自己在行政复议中的 位置。在被申请复议的行政 机关认识中，对自己进入行政复议程序后的位置转换远未到位。在行政管理中，行政机关也好、工作(执法)人员也好，总是处于主动的、决定性的位置，主导着事务、事态的进行。进入复议程序之后，他们的活动性质已经由主导方式转为进行自我证明的方式。既要向上级机关报告自己行政管理活动的情况，也要
5、向行政相对人解释自己行为的内涵，不少行政机关对此不能适应，因此屡屡发生对已经受理的复议案件拒绝按照法律规定向复议机关递交答复的情况，结果不仅违背了行政复议法的规定，也违背了政府组织法中所规定的行政机关上级领导下级的基本原则。第三，进一步提高公民、法人和其他组织对法律赋予自己权利的认识。从根本上讲，复议申请权是一种民主权利，除了因涉及自己直接利益可以对具体行政行为提出异议之外，法律也赋予了行政相对人参与行政管理的资格，这是宪法基本精神的具体体现，是人民群众对行政管理活动的直接监督。这种监督的意义在客观上已经远远超过对直接利益的维护和对具体争议的处理。如果不能很好的理解这种意义，不能自觉的强化这种
6、监督，复议制度的作用仍然会停留在信访的层面上，难以得到最大限度的发挥，久而久之还将因为大家都将注意力集中于具体的利益上，忽略了对行政机关的监督而降低了复议制度本身的作用。但实际情况是，即使是那些已经运用复议申请权来维护自己权益的个人或单位，也仅仅是把它作为一个与上访相似的解决自己问题的渠道，基本上都忽视了对行政机关的监督问题。对行政复议制度认识的不到位，行政复议机关负有主要责任。要提高行政机关对复议制度的认识，首先应当从行政机关领导做起。立党为公、执政为民，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了要密切党和政府与人民群众的关系，关心人民群众的疾苦，复议法律制度正是在法律上为实现这一政治目标提供了最直
7、接的途径。我们各级党委、政府的首长以及从事复议工作的人员如果不能从这个角度去强化对复议制度的认识，以此为基准统一思想，这个制度就难以发挥应有作用，甚至还会削弱我们法制建设的成效。二、建立一支高素质的、认真履行职责并相对稳定的复议人员队伍是进一步开展行政复议工作的重要基础毛泽东同志早就指出：“正确的政治路线确定之后，干部就是决定的因素” 。我国实行改革开放、建设社会主义市场经济以来，党的各项重大决策往往通过法律的形式来体现，因此我们可以说，法律制度确定之后，法律的执行者就是决定法律能否得到正确实施、达到预期效果的决定因素。行政复议制度建立十余年来，与同为行政救济制度性质的行政诉讼相比，无论是制度
8、建设、还是社会效果都有很大距离，甚至也无法与一些单行部门法律制度的实施状况相比。许多参与这项工作的同志都认为，这种状况与行政复议工作机构不统一、缺少能够正确，执行这一法律制度的复议人员队伍有直接关系，也就是说，复议工作缺乏基本载体。据有关方面统计，全国 30 个省级政府中，有 28 个设立了行政复议处，另有两个省由执法监督处承担复议职责。市一级政府除省会市之外，有一多半没有专门的内设复议机构办理复议事项。至于县级政府，只要有专人负责此项工作就已经是很重视了。实际情况常常是上级来检查，复议机构和工作人员都有，到受理申请并审查具体行政行为时则没有机构去做，有的甚至当作信访问题处理。政府如此，政府所
9、属部门的情况便可想而知。至于复议队伍的情况更让人感到沉重。自复议制度建立以来，始终未能建立一支能够适应法律实施需要的复议人员队伍，多是由普通行政人员或执法人员承担该项职责。结果是，复议工作人员不能运用复议法律制度的规定，在较执法活动更高的层面上解决与人民群众因行政管理而产生的矛盾，有相当部分的复议人员把自己的工作与一般法律 规范的实施甚至是信访等同起来。我们还应看到，在开展复议工作过程中，复议工作人员承受了很大的非法律性质的精神压力。一方面，多数被申请复议的行政机关领导和工作人员认为，工作中的错误和缺点是难免的，也是可以理解的，有的甚至是做出政绩所必须的，应当看主流；而办理复议事项的工作是以纠
10、正行政行为的错误为出发点的，是从全局、整体和长远利益考虑的，这种对行政行为认识出发点的不同极易形成思想上的对立，这无疑使复议工作人员承担很大的压力。另一方面，复议机关同时也是被审查行政行为机关的上级行政机关，机关负责人常常对复议人员提出一些与复议工作基本原则很难兼容的工作要求和导向，多数是在对具体行政行为未进行审查之前即要求直接对行政行为予以肯定。复议人员执行落实这些指示或意图则违背复议制度的基本要求，无法按照实事求是的要求对行政行为进行复议。如不执行这些指示或不考虑领导的意图，则违背下级服从上级的行政准则。面对这种两难的选择，多数人往往只能遵循下级服从上级的惯例办事，其结果是很难实现复议制度
11、的目的，更深刻的影响则是使复议制度的作用受到社会的质疑。为此，复议人员队伍的建设还需要行政机关尤其是机关首长强化对复议工作的认识，理解并支持依法进行的复议工作。十几年的实践使多数在第一线从事复议工作的同志形成了这样一个共识：行政复议工作是行政工作的有机组成部分，但不能简单的将其与其他行政工作等同起来，混为一谈。应当改变那种按行政工作的一般观念和作法对复议工作进行要求的状况，而是要强调以复议法律规范的原则为基本要求，以解决人民群众提出的异议为基本尺度，确定我们的行为准则。要使作为在新的历史条件下形成的解决政府与人民群众之间矛盾有效方式的复议制度最大限度的发挥作用，必须培养和建立一只能够准确的、实
12、事求是的贯彻执行复议法律规范的复议人员队伍。行政复议人员除了应当具备行政工作人员的基本条件外，还应当具有很高的法律素养和处理疑难问题的能力，成为行政首长决策的法律助手。从人事管理方面考虑，复议工作人员应当具有相对的稳定性，在对其进行培训考核之后，需要对其规定一定的任职期限，使其能安心工作，充分发挥作用，又便于对其工作效果进行考核评价。在复议人员数量上，应当与本机关复议工作量相适应，一般来讲，不应少于同级人民法院行政审判庭工作人员数量，从而使复议制度的实施具备坚实的基础。三、研究解决复议工作中普遍存在的问题是目前开展行政复议工作的当务之急就法律而言，制度规范的确立是复杂的，而实施规范则更为复杂。
13、一方面，要用概括的标准和要求去约束纷繁复杂的各类事务和行为，另一方面，在法律实施中发生的各类问题和矛盾需要适用法律原则加以解决，这就需要法律在实施过程中不断完善自己，才能保证其立法目的和作用的最终实现。这一点对行政复议制度来说显得更为突出。由于我国行政法律制度尚在完善过程中，在创设复议制度时完全解决实施过程出现的诸多问题是不客观的，在复议工作实践中完善复议制度应当是行政复议工作的重要内容之一，需要经常的、不间断的去做。自行政复议法颁布以来，国务院法制办就曾多次以复函的方式对一些具体问题做出解释，有力地推动了复议法的实施，也在一定程度上使复议法在制度上有所完善，但与工作实际需要和制度需要的程度还
14、有相当的距离，这种距离已经对复议制度的运行甚至存在构成了一定的影响，所以不论是行政复议人员还是申请人，不论是从事理论研究的专家学者还是法院的审判人员，都希望以制定行政复议法实施细则或办法的形式对复议制度做进一步的完善，其中尤以地方政府的要求更为迫切。多数同志认为，开展行政复议工作、完善行政复议制度目前最需要的是制定实施办法。在内容上要对行政复议制度中具有普遍性的问题进行规范。自行政复议法颁布以来各级行政复议机关以及相关的法院，在贯彻执行行政复议法的过程中都遇到了这样或那样的问题，突出的有：被申请人行为性质的确定及受案范围需进一步明确；复议中的第三人制度；半垂直机关和特殊机构的复议管辖；与行政诉
15、讼的衔接等等。目前，一些省部级行政机关已经根据自己复议工作的实践，以提请人大常委会颁布地方性法规或发布规章和文件的形式对实施中的问题进行规范。但作为一个程序法律制度，没有国家的统一规定，依然无法满足各方面的要求。因此，所有方面都认为制定行政复议法实施办法是完善行政复议制度的当务之急，势在必行。目前，最高人民法院对实施行政复议法第三十条一款作出解释，从法制建设的角度说是具有积极意义的，但从另一方面也表明，行政机关有责任尽快对复议法实施中的有关问题作出解释，以完善行政复议法律制度。在形式上，可以考虑参照最高法院对行政诉讼法制定实施意见的方式，即制定整体性的解释或实施意见，既在实 际运用法律规范方面
16、界定统一标准，也结合实际进行必要的理论阐述，以期收到举一反三的效果。与此同时，还应对复议工作中随时遇到的典型问题作出权威的解释或答复，以解决复议工作中普遍遇到的实际问题。此外，还可以考虑建立重大典型案例的报告和公布机制，把各地、各部门已经做出处理的具有典型意义的案件予以公布，作出官方评价，以指导各级行政机关统一工作指导思想，统一各方面对处理行政争议的意见。这样做，在客观上也是对社会进行复议法的宣传，能够起到一定的法制宣传教育作用。在行政复议机关内部则要建立各项工作制度，使复议工作规范化、制度化。四、加强 理论研究，不断充实和完善行政复议制度内涵是行政复议制度生命力所在在我国的各项程序法律制度中
17、，行政复议制度设立的时间较晚，又涉及行政和法律两个不同的领域，因此，有关复议制度的理论研究很少有人涉及，几乎多数是空白。实践表明，复议法律规范的适用及发展完善不仅依赖于实践，更依赖于对其理论的不断探讨，没有较为完整的理论体系做基础，没有对行政复议理论的研究和探讨，很难对制度本身及其运行提供有力的支持，也不能适应制度发展的需要，为此，应当对复议制度的理论研究给予高度重视。开展行政复议理论的研究，一是应当侧重于解决当前在行政复议制度实施过程遇到的实际问题，通过对这些问题进行理论探讨，促进复议制度合理性内涵的提高。这样做，既有利于对具体事件的处理，也便于正确引导以后的复议工作，并且可以在一定意义上促
18、进法律的实施和制度的调整。二是应当加强对复议中涉及的其他实体和程序法律规范 适用的研究，搞好与其他法律制度的衔接。三是应当多方面借鉴国外先进的社会科学理论和政治观点，进行适应我国国情需要的吸收和转化，增加复议理论的内涵。实行改革开放和市场经济，特别是在加入世贸组织之后，我国进入了在法律框架下的全方位开放局面，客观上要求我们在观念上也要适应新情况、新形势，进行观念的重大调整，更广泛地汲取人类文明的共同精神成果，其中以更深刻的理解和接受民主思想、平等和以人为本的理念最为突出，这是建设有中国特色社会主义市场经济和实现政治文明的客观要求。对行政复议工作说来，理论研究工作不仅仅是专家学者的事情，而应当是
19、实际工作人员与专家学者的结 合，这是由于行政复议工作具有很强的实践性。没有行 政复议工作的实践，就没有办法深入地涉足于行政复议的理论问题。现在一些长期从事复议工作的同志基于工作的需要，自然而然地加强了理论研究工作，2002 年 10 月在 XX 召开的行政复议法实施三周年理论研讨会就是一个具体的表现。应当把这样的研讨活动规范化、组织化、经常化，如果我们能够形成制度坚持下去，一定会收到更好的效果。另一方面，行政复议乃至政府法制工作都缺乏理论阵地，理论研究工作的开展受到了直接的局限。大家都希望作为全国行政复议工作的最高主管机关，国务院法制办应当对此进行全面部署，创办一份行政复议的理论刊物，以便在思
20、想认识上统一各级行政复议机关的认识，更好地做好行政复议工作。五、贯彻公开原则，诚恳接受监督，实现复议的“阳光”形态是实施行政复议制度的有力保障这里所称的监督，不是指“上级机关对下级机关的监督” ，而是指与行政复议并无直接关系的来自社会和舆论的有效制约。行政复议的本质是接受人民群众的监督，但实际情况并非如此，一般情况下，行政争议的处理和解决并不为人民群众和社会所了解，甚至有的当事人对处理结果也并不完全清楚，使得复议案件的处理不如诉讼透明，因此在对复议申请的处理中推诿责任、上下串通、执法违法的状况并不少见，即所谓的“官官相护” ，这也是近几年来复议申请总数下降，行政复议在人民心中和社会上的威信日趋
21、下降的主要原因。要搞好行政复议工作，提高行政复议的威信，必须增强制度运转的透明度，实现名符其实的“阳光复议” ，这是行政复议制度有效实施的有力保障。要真正实现行政复议的公正、透明，应着重考虑采取以几方面措施：一是在复议争议的审查过程中，除了涉及国家机密、商业秘密、个人隐私之外，整个工作过程的各方面都应当向当事人和社会公开；二是复议决定及处理结果应当向社会公开，主办单位应当在电子网站上公布决定书的文本，允许其他非关系人查询、评论；三是定期邀请人大、政协、其他社会团体的特定人员对本机关处理的复议案件进行评价，其结果由当地新闻单位公开报导；四是对于经过公开之后发现的问题，主办机关或其上级机关应当在一定期限内(不应超过30 天)进行处理。行政复议制度作为一项与人民群众根本利益、社会发展进步有直接关系的法律制度，符合社会发展方向。相信在国务院法制办的统一领导下，在广大人民群众的积极支持下，在从事这项工作的同志的不懈努力下，行政复议法律制度一定会对促进社会主义民主，建设社会主义政治文明发挥巨大的作用。
