1、1推 进 政 治 体 制 改 革 是 纠 正 经 济 结 构 失 衡 的 关 键论 中 美 两 国 的 经 济 结 构 失 衡王小鲁摘要： 要提高居民消费， 纠正结构失衡， 绝不仅仅是增加转移支付和鼓励企业提 高工资就能解决的。 这些导致结构失衡的因素， 都与不适当的国民收入分配， 以 及已经形成的既得利益格局直接相关。 而之所以会形成目前这种格局， 除了一系 列具体制度的缺陷外，根本原因是长期以来政治体制改革滞后，权力过度集中， 缺乏社会公众对权力进行监督的机制， 导致权力的腐化和滥用。 不正视这些问题， 不推进改 革，而 满足于 现行“制 度的优 越性” ，不利于 社会稳 定和谐 和可持续
2、发 展。 大量社会问题得不到解决， 将使社会矛盾逐渐积累， 政治风险越来越大。 因 此， 要解决结构失衡问题， 不但需要改革现行财税体制， 重新规范国民收入分配 格局，而且需要推进政治体制改革。中美两国都存在某种意义上的经济失衡。 在美国， 消费者长期以来在美国金融体系的鼓励下， 高消费、 不储蓄， 并大量借 债买房。 金融危机爆发前的 2006 年， 美 国居民储蓄率已经降到了-1 %， 显示 美国居民消费 已经超过了全部居民收入。 需要注意的是， 居民消费并不包括购买 住房的支出， 实际上美国人买房子的钱完全靠借贷。 如果储蓄率不变， 是无法用 他们自己的收入还清贷款的。2007 年，以住
3、房抵押贷款为主体的美国家庭负债 已经 积累到 13.8 万亿 美元，与当年 GDP 总 额等值。恰恰是这样的 “次级信贷” ， 被美国金融机构 经过 “金融创新” 打包成优质金融资产， 销往世界各地， 最终引 发了 世界金融危机。 金融危机以后， 居民储蓄稍有提高， 居民负债总额有轻微下2降 ， 而 与 此 同 时 联 邦 政 府 债 务 却 急 剧 上 升 ， 使 美 国 的 总 负 债 规 模 继 续 扩 大 。 1 美国的问题绝不单纯来自居民负债。 从 20 世纪 70 年代布林顿森林 体系解体后起， 美国政府采取了持续的赤字财政政策， 联邦、 州和地方政府的未偿还债务越 积 越 高 ，
4、 占 GDP 的比重从 1974 年的 38%逐 渐 上 升 到 2007 年的 53%。 而 金 融 危 机 以 来 ， 为 了 救 市 ， 联 邦 债 务 连 续 以 20%以 上 的 幅 度 递 增 。 到 2011 年 9 月， 美国政府的未偿还债务总额已经突破 14.7 万 亿 ， 与 GDP 之 比 超 过 了 100%。截至 2009 年 ， 美 国 居 民 、 政 府 和 非 金 融 企 业 所 欠 未 偿 还 债 务 合 计 ， 相 当 于 美国当年 GDP 的 2.5 倍 ， 比 金 融 危 机 以 前 （ 2006 年 ） 的 2.2 倍 又 上 了 一 个 台 阶 。
5、如果再加上美国国内金融机构所欠债务， 2009 年债务合计超过 50 万 亿美元， 相 当 于 美 国 GDP 的 3.6 倍 。 2010 和 2011 年 肯 定 又 有 新 的 上 升 。过去 10 年间 ， 美国的净储蓄率持续下降， 1999 年为 11%， 2009 年下降到-0.8% 。 因此，实际上美国的投资也是靠借外债来维持的。美国的高负债高消费模式， 某种意义上是对其收入分配模式的一种补充。 美 国是所有发达国家中收入差距最大的国家，收入基尼系数长期超过 0.4。但长期 以来美国能够保持社会稳定， 一个重要因素就是美国的低收入居民能够通过借债 消费 、 借债购房的方式， 保持
6、了相对较高的生活水平 。 因此， 借债消费使美国不同于其他发达国家， 可以不改变收入分配差距巨大的状况， 同时又把国内的社会 矛盾保持在缓和的范围内。但是，一旦这种模式支持不下去，矛盾就可能爆发。 席卷全美的“占领华尔街”抗议活动就是证明。美国的政府负债模式， 也使美国在根本不储蓄的情况下， 维持了一个强大的 国力 和国际地位 ， 包括对内的庞大公共支出和对外的巨额军费开支 。 但这种天上 掉下来的馅饼， 并非随便哪个国家都有资格享受。 美国能够做到这一点， 是靠了 美元国际货币地位 的支撑。 因为只要有印钞机， 无论欠多少债， 都不用担心破产。 通过这种方式， 债务负担得以转嫁给全世界。 这
7、种高负债 、 高消费、 以及金融立 国 的模式， 在过去几十年里给美国人带来了巨大的既得利益 。 而最大受益者是处 在这个利益链条顶端的占美国人口不到 1%的 富 人 、 金 融 机 构 和 大 财 团 。不过， 只要是泡沫， 总有破裂的一天。 这次世界金融危机就是证明。 泡沫破了 之后， 有两种对策。 一种是降低消费， 提高储蓄， 经过一个相当长时期的调整，1 本文中有关美国的数据均来自美国财政部和世界银行网站。3使失衡的经济重新恢复均衡。 实际上普通美国人已经开始这样做了， 他们自金融 危机以来， 已经被迫降低消费， 使居民储蓄率由负转正， 提高了几个百分点。 但 冰冻三尺， 非一日之寒，
8、 结构失衡到这份上， 调整过程必然是痛苦和漫长的， 必 然 改变已经形成的利益格局， 并通过多米诺骨牌效应， 把这种痛苦的改变传递到 利益链高端的既得利益集团。另一种对策的短期痛苦小得多。 那就是靠大量发行货币刺激经济、 尽快提振 消费， 使美国经济尽早从危机的打击中复苏。 这样做 ， 美国的超消费模式不必改 变，既有的既得利益格局短期内不被触动。但同时也保持或加深了结构失衡。金融危机以来， 美联储为了提振美国经济， 已经开动印钞机， 实行了两轮 “量 化宽松” 货币政策 。 这样做对美国至少有两个好处 ： 其一 ， 增发货币或多或少总 会刺激需求， 提振美国经济 。 其二， 通过增发货币，
9、美国欠其他国 家 （包括中国） 的巨额债务就被稀释， 美国的偿债负担就大大减轻了 。 未来说不定还会再来一轮 新 的宽松政策 。 在衰退期间， 为防止更大的经济滑坡而这样做 ， 是不得已而为之； 但衰退后的调整时期继续这种政策，实际上是逃避调整结构的责任。不久前奥巴马提出对富人增税来减少政府赤字，遭到了共和党的强烈反对。 事 实 上 长 期 以 来 美 国 富 人 和 中 上 收 入 阶 层 负 担 的 税 率 都 低 于 中 下 收 入 阶 层 的 税 率 。 民主党主导的参议院又通过提案 ， 准备以汇率为由对中国开打贸易战， 以代 替美国必要的自身调整。这两件事也都说明，要触动既得利益是困
10、难的。但是， 想 不 触 动 既 得 利 益 ， 结 构 失 衡 根 本 不 可 能 纠 正 。靠刺激政策和贸易保护维持既得利益， 也是要付出当期代价的。 谁来承担这 些代价？因为美元目前仍然是被世界各国所接受的国际货币， 美元贬值带来的通 货膨胀和债务缩水，就必然由世界各国共同承担。特别是像中国这样的债权国， 负担比重会更大。 而贸易保护的直接结果， 是提高美国普通居民的生活成 本 。 由 于 美国的中国产品消费者基本是中等以下收入的老百姓， 对中国产品征税实际上 也 是 对 美 国 中 低 收 入 者 征 税 。面对这种情况， 仅仅表示担心或愤怒都是没有用的。 当今世界， 仍然是一个 谁
11、拥有经济、 政治、 军事实力， 谁就有理的时代。 中国除了更加理智清醒地管理 自 己 的 外 汇 储 备 ， 调 整 自 身 结 构 ， 奋 发 图 强 ， 求 发 展 、 求 进 步 、 争 取 在 国 际 事 务 中更大的发言权，别无他途。4在过去一个相当长的时期内， 美国以自由竞争的市场经济， 和其赖以立国的 自 由 、 民 主 、 人 权 理 念 ， 创 造 了 一 个 生 机 勃 勃 的 、 强 大 的 美 国 ， 成 为 世 人 效 仿 的 榜样 。 但二战以后， 特别 是布林顿森林体系解体后， 美国在经济上实行预支未来、 向国外转嫁负担的利己主义政策，在国际战略上实行武力优先的强
12、权主义政策， 对外政策 已与其立国的理念背道而驰。 美国的结构失衡实际上也是这种政策的反 映 。 如果这种情况持续下去， 早晚还会发生第二次 、 第三次金融危机 ， 不但把别 人 拉 下 水 ， 并 终 将 导 致 自 身 的 衰 落 。在中国，继 1978 年 以 来 的 改 革 使 经 济 走 上 振 兴 之 路 ， 并 取 得 了 举 世 瞩 目 的成就后，近些年来伴随经济增长出现了严重的结构失衡现象。特别是在最近 10 年 间， 最终消费占 GDP 的比重急剧走低， 从 2000 年的 62%降至 2010 年的 47%， 降幅达 15 个百分点。总储蓄已超过 GDP 的一半。这源自居
13、民消费比重的下降， 其 占 GDP 的比重从 2000 年的 46%降 至 2010 年的 34%以 下 2。储蓄率不断上升，消费率不断下降，意味着最终消费增长慢于 GDP 增长。 因此从需求角度来看， 总需求结构在不断发生变化 ， 拉动经济增长的责任正在不 断由消费转移给投资和净出口，导致了越来越大的投资规模和巨大的贸易顺差。 随 着 储 蓄 率 上 升 ， 资 本 形 成 相 应 提 高 了 13 个百分点， 2010 年接近 GDP 的 49%。 净出口占 GDP 的比重也由 2000 年的 2%左 右 上 升 到 2007 年的接近 9%。 但 随 着 世 界 金 融 危 机 爆 发
14、， 国 际 市 场 萧 条 ， 净 出 口 比 重 已 于 2010 年回落到 4%。 这 样 ， 在总需求对增长的拉动中，近几年来几乎是投资在演独角戏。一个大国把一半的 GDP 拿来投资，而居民消费只占三分之一，这在世界历史 上 几 乎 是 前 所 未 有 的 。 经 济 发 展 快 是 快 了 ， 但 老 百 姓 的 福 利 水 平 没 有 同 步 增 长。 在国 内消费 不能 同步 增长 的情况 下 ， 迅 速扩 张的 生产能 力 无 法被充 分吸 收， 导 致 投 资 效 率 下 降 、 产 能 持 续 过 剩 ， 走 进 了 死 胡 同 。 这 不 仅 造 成 财 富 的 大 量 浪
15、 费 ， 而 且 经 济 发 展 将 遭 遇 越 来 越 大 的 需 求 制 约 。 这 条 路 不 改 变 ， 未 来 陷 入 “中 等收入陷阱”的可能性极大。为了避开产能过剩， 近年来各地政府对基础设施建设和房地产开发投入了越 来越高的热情。 在这些方面， 尽管仍然有投资空间， 但在公共资金管理体系不健 全、 不透明， 政府激励机制不健康， 政商关系缺乏社会监督的情况下 ， 形成了大2 数据来自 国家统计局历年中国统计年鉴 ，支出法 GDP 核算部分。5量低效和无效的形象工程、 政绩工程， 以及大量的幕后交易、 贪污腐败现象， 使 投 资 效 果 越 来 越 堪 忧 。中国的外汇储备越积越
16、多， 也就是在这种情况下发生的。 中国的巨额外汇储 备， 和美 国 的天文数字负债 ， 恰好构成了两国反方向结构失衡的标尺。 这在过去 形成了某种互补， 中国增长的外汇储备给美国的负债消费和投资提供了源源不断 的资金 ， 后者又为前者提供了出路 。 但中国作为债权国的地位并不值得羡慕， 因 为这些债权的实际价值会随着美钞的发行而不断蒸发。 中国的 3.2 万亿美元外汇储 备 ， 如 果 两 万 亿 是 美 元 ， 而 美 元 最 终 贬 值 一 半 的 话 ， 按 现 值 算 中 国 就 将 损 失 1万亿美元。 此外， 目前人民币面临的升值压力， 很大程度上也是国内储蓄 消费 结构失衡的反映
17、。一旦失衡纠正，升值压力很可能随之消失。为什么中国经济近 10 年来会出现这种结构加速失衡的现象？以下几方面情 况 提 供 了 一 个 概 略 的 答 案 ：第一个方面， 政府收入快速上升压缩了居民收入和消费。 根据国家统计局城 乡 住 户 调 查 数 据 算 ， 2000-2010 年 期 间 居 民 收 入 占 GDP 比重下降了 5.6 个百分点（ 另 据 统 计 局 收 入 法 GDP 数据，同期劳动者报酬占 GDP 比重下降了 6.4 个百分点； 据 统计局资金流量表数据， 2000-2008 年 期间居民可支配收入占 GDP 比重下 降了 5.7 个百分点） 。 同期，政府财政收入
18、占 GDP 的比重从 13.5%上升到 20.7%， 提高了 7.2 个百分点。但上述财政收入数据并不包括政府的预算外资金收入、 社保基金收入和土地 出让金收入。 如果加上这后三项政府收入， 则政府收入在此期间从占 GDP 的 20.6% 上升到 34.5%， 上 升 了 近 14 个 百 分 点 。 这 其 中 ， 土 地 出 让 金 收 入 猛 增 起 了 最 重 要的 作用， 约占 7 个百分点， 占涨幅的一半。 另 5 个百分点来自预算内财政收入和预算外资金收入的增加， 两个百分点来自社保基金收入的增加。 考虑到预算内 财政收入比重 过去曾一度降得过低（19 95 年 仅为 10.3%
19、） ，后来的回升有相当的 合理性；更值得关注的是土地收入的大幅度上升。 3土地收入的增加， 主要源于随城市化加速而来的大规模土地开发和地价上升。3 在 土 地 出 让 金 收 入 中 ， 一 部 分 已 用 于 征 地 、 拆 迁 和 土 地 开 发 。 其 中 后 两 项 改 变 了 土 地 原 有 形 态 ， 已 构 成 地方政府的投资行为，应记为支出；征地费用应从收入中扣除，但缺乏相关数据，一般认为约占出让金的 20%左 右 。 如 果 按 这 个 比 例 扣 除 征 地 成 本 ， 并 扣 除 社 保 基 金 支 出 部 分 ， 只 计 算 社 保 净 收 入 ， 则 政 府 收 入
20、占 GDP 比重的涨幅为 11 个 百 分 点 ， 其 中 土 地 收 入 增 长 占 5.5 个 百 分 点 ， 仍 占 涨 幅 的 一 半 。 有 关 数 据 来 自 国 家 统计局 ： 历年 中国统计年鉴 、 中国资金流量表历史资料 1992-2004 （2 008） ； 国土资源 部： 历年 中国 国土资源统计年鉴 。6近些 年来房地产开发急剧升温， 对土地的需求迅速扩大。 而 按现行制度， 地方政 府垄断了土地 征用开发出让的全过程， 也垄断了土地收入， 从而把地价越抬越高。 土地出让金弥补了地方财政的不足， 对改善地方基础设施条件、 促进地方经济发 展 确 有 积 极 的 一 面
21、。 但 土 地 出 让 金 是 土 地 未 来 70 年 使 用 权 的 代 价 。 政 府 一 次 性收取，一次性花掉，提前预支了未来 70 年 的 收 益 ， 也 预 支 了 未 来 的 繁 荣 ， 又 把房价推高到大部分居民无法承受的水平，这样的发展是杀鸡取卵，不可持续。 高房价不仅挤压了中等收入居民的消费， 也挖空了很多人的储蓄， 同时给少数富人囤房、 炒房创造了机会。 通过买房， 中等 收入居民的收入大量转移到政府、 房地产商和 富裕的炒房者手中， 是消费需求受到压缩的一个重要原因。 此外， 土 地征用 、 出让和土地出让金管理， 也是政府管理透明度最低、 最缺乏监督的部分， 导致大
22、量幕后交易、 暗箱操作， 是贪腐、 无节制的政府消费和收入分配恶化最集 中 体 现 的 领 域 。要 解 决 这 方 面 的 问 题 ， 需 要 用 更 合 理 的 房 产 税 来 代 替 地 方 政 府 的 土 地 出 让金 收 入 。 但 要 改 革 土 地 出 让 制 度 ， 必 然 触 及 各 级 地 方 政 府 及 官 员 的 既 得 利 益 ， 遭 遇 重 重 阻 力 。 同 时 ， 这 还 需 要 进 行 相 应 的 财 税 体 制 改 革 ， 重 新 界 定 各 级 政 府 的 事 权 和 财 权 ， 使 地 方 政 府 的 公 共 服 务 职 能 得 到 常 规 财 政 预
23、算 的 保 障 ， 改 变 财 政 资 金 分 配 苦 乐 不 均 的 状 况 。 这 也 势 必 触 及 很 多 人 的 既 得 利 益 ， 将 是 一 个 艰 难 的 选择 。第二方面，企业收入占比快速上升也在一定程度上挤压了居民收入和消费。 根据国家统计局 “资金流量表 ”数据， 1990-2000 年期间 ， 企业 （包括 金融部门） 可支配收入占 GDP 的比重从 11.8%上升到 16.4%， 到 2008 年进一步上升到 22.0%； 两时期分别增加了 4.6 和 5.6 个 百 分 点 （ 另 据 收 入 法 GDP 核 算 ， 2000-2010 年时期营业盈余占 GDP 比
24、 重增加了 7.8 个百分点） 。 企业收入比重上升有几个具体原因。 除去企业生产率不断提高这个合理因素外，还有两个重要因素。其一，国有企业过去长期不向国家上缴红利，自 2007 年 才 开 始 上 缴 ， 但 比 重 仍 然 很 低 ， 只 占 企 业 利 润 的 5%15%， 近 9 成的税后利 润仍留在企业 。 而这些利润大部分属于垄断性行业。 与必须向股东分红的民营企 业相比， 国有企业等于变相享受国家补贴， 两者不在同一条竞赛的起跑线上。 其 二 ， 资源性和垄断性收益的分配制度不合理。 像石油、 煤炭、 黑色和有色金属矿7采选、 银行、 保险、 电信 、 烟草等行业， 利润率比一般
25、竞争性行业高一倍到数倍， 大 部分属于资源性或垄断性收益， 应纳入公共财政， 用于社会公益， 但长期以来 基本上归企业所有 。 最近资源税改革终于出台， 是一个进步。 但其姗姗来迟和覆 盖范围 有限， 也说明了触动既得利益的改革之艰难。 上述两个因素， 都不适当地 扩大了企业收入和储蓄，减少了可用于居民福利和保障的资金。第三方面， 是居民收入差距过大和缺乏保障导致的高储蓄行为。 据资金流量 表 数 据 ， 20002008 年 期 间 ， 居 民 储 蓄 率 从 27%上 升 到 39%， 增 长 了 12 个百分 点 （ 该 数 据 有 可 能 偏 高 。 另 据 统 计 局 城 乡 住 户
26、 调 查 数 据 计 算 ， 2000-2010 年间居 民储蓄率提高了 6 个百分点。实际增幅很可能在两者之间 ） 。居民储蓄上升首先是由于收入差距的持续扩大。据统计局的住户调查数据，2010 年城镇 10%最 高 收 入 户 的 储 蓄 率 为 38%， 而 10%最 低 收 入 户 的 储 蓄 率 只 有8%。 农 村 20%高 收 入 户 的 储 蓄 率 为 42%， 而 20%低 收 入 户 的 储 蓄 率 为 -36%（ 负 储蓄 ） 。 这清楚 地说明 高收入居 民的储 蓄率远 高于低收 入居民 。 同期 ，全国居民 收入基尼系数从 0.43 上 升到 0.47（实际上可能 更高
27、） 。 在收入差距扩大的情况下， 收 入 分 配 向 高 收 入 居 民 倾 斜 ， 自 然 会 拉 动 平 均 储 蓄 率 上 升 。在 导 致 居 民 收 入 差 距 扩 大 的 因 素 中 ， 部 分 高 收 入 居 民 的 灰 色 收 入 占 了 很 大的 部 分 。 这 与 腐 败 、 垄 断 、 寻 租 行 为 、 公 共 资 金 管 理 不 善 和 税 收 征 管 体 系 不 健 全 关 系 极 大 ， 说 明 现 行 的 政 府 管 理 体 制 和 财 税 、 土 地 、 资 源 管 理 等 多 方 面 制 度 是 有 严 重 缺 陷 的 。 事 实 上 ， 以 上 所 述 迅
28、 速 上 升 的 政 府 收 入 和 企 业 收 入 中 ， 由 于 制 度 缺 陷 和 腐 败 等 因 素 ， 有 一 部 分 已 经 通 过 无 法 统 计 的 非 法 或 灰 色 渠 道 转 化 为 个 人 收 入 ， 但 高 度 集 中 在 少 部 分 人 手 中 ， 使 得 实 际 上 的 收 入 差 距 远 远 大 于 官 方 统计反映的差距。这也是导致社会不稳定和矛盾激化的主要原因。居民消费率下降还与医药费、 教育费、 房价过高 ， 社会保障覆盖不全等有关。 特 别 是 大 量 在 城 市 打 工 的 农 民 工 无 法 在 城 市 定 居 ， 没 有 被 社 会 保 障 体 系
29、 覆 盖 。 2010 年， 城镇就业 人 数 3.47 亿人 （估计有相当的统计遗漏 ） ， 但参加城镇职工养 老保险、 失业保险 、 职工基本医疗保险 、 工伤保险的人数分别是 1.94、 1.34、 1.78、 1.62 亿人，覆盖率分别只有 56%、 39%、 51%、 47%4。 没 有 社 会 保 障 ， 又 没 有 稳 定的就业，只能被迫压缩消费、提高储蓄，以应对未来风险。4 部分在城 市 打工的农民工参加了新型农村合作医疗 ， 极少数参加了农村养老保险， 均未计算在覆盖率中。 如包括这两部分，医疗保险覆盖率可能有较大幅度提高，但其他几项不会有显著变化。8要改变这种状况， 必须尽
30、快实现社会保障体系 全覆盖， 解决农民工市民化的 问题。 这当然需要扩大社会保障和公共服务方面的政府支出 。 但是， 如果不对无 节制的政府消费和盲目投资行为进行严格约束， 不杜绝政府腐败 ， 就 无法把浪费 和流失的公共资源用于社保和公共服务。 而且在缺乏对政府的监督机制的情况下 扩大政府掌握的公共资源， 也会加大腐败和资金管理不善的风险 。 这些也是政府 要过的一道坎。上 述 问 题 说 明 ， 要 提 高 居 民 消 费 ， 纠 正 结 构 失 衡 ， 绝 不 仅 仅 是 增 加 转 移 支付 和 鼓 励 企 业 提 高 工 资 就 能 解 决 的 。 这 些 导 致 结 构 失 衡 的
31、 因 素 ， 都 与 不 适 当 的 国 民 收 入 分 配 ， 以 及 已 经 形 成 的 既 得 利 益 格 局 直 接 相 关 。 而 之 所 以 会 形 成 目 前 这 种 格 局 ， 除 了 一 系 列 具 体 制 度 的 缺 陷 外 ， 根 本 原 因 是 长 期 以 来 政 治 体 制 改 革 滞 后 ， 权 力 过 度 集 中 ， 缺 乏 社 会 公 众 对 权 力 进 行 监 督 的 机 制 ， 导 致 权 力 的 腐 化 和 滥用 。 不 正视 这些问题 ， 不推进 改革 ，而满足 于现 行 “制度 的优越性 ”，不利 于 社 会 稳 定 和 谐 和 可 持 续 发 展 。
32、 大 量 社 会 问 题 得 不 到 解 决 ， 将 使 社 会 矛 盾 逐 渐 积 累 ， 政 治 风 险 越 来 越 大 。 因 此 ， 要 解 决 结 构 失 衡 问 题 ， 不 但 需 要 改 革 现 行 财 税体制，重新规范国民收入分配格局，而且需要推进政治体制改革。综上述， 中美两国的结构失衡， 尽管原因和表现形式十分不同， 但都与已经 形成的既得利益格局有关。 要纠正这种失衡， 都需要把全社会长远利益置于首位 的 政治开明与远见， 都需要进行大刀阔斧的改革， 都需要触动既得利益 。 如果没 有这样的决心和勇气， 结构失衡不可能纠正， 而且势必继续积累 ， 威胁未来发展。（ 作 者 ： 中 国 改 革 研 究 基 金 会 国 民 经 济 研 究 所 副 所 长 ）
