1、 中国互联网治理：秩序、责任与公众参与褚松燕 内容摘要互联在中国正在经历从技术应用工具到价值交流络的蜕变，面对解构与建构并存的秩序震荡，控制论、自净论和共治论成为中国互联治理的三种逻辑和实践探索。互联的技术赋权和快速共识使得互联治理形成某种秩序成为可能。多元主体、自我责任和参与是互联治理秩序的核心要素，其中，多元主体共在是秩序博弈的必然，各主体自身的责任应当成为秩序的基础，多样化的参与形式应成为互联治理秩序形成的关键。 教育期刊 关键词 互联治理秩序责任参与 作 者褚松燕，国家行政学院政治学教研部教授、博士生导师。(北京 100089) 自 1994 年 4 月 20 日全功能接入互联以来，中
2、国互联的发展从民数量到应用都非常迅速。1995 年尼葛洛庞帝所预言的人类生活方式的改变已经成为现实。各种移动终端和无线络已经取代笨拙的大型台式电脑和消耗人们耐心的电话线连接，超过6.32 亿中国民在互联上享受各种信息狂欢和盛宴已经成为常态。人们在尽享资讯便利和选择自由的同时，也日益烦恼于互联上呈现出来的失序和各种不确定性的放大。国家机密、公民隐私等似乎都处于一种岌岌可危的状态；文艺复兴以来现代国家建基于上的、与工业文明相适应的社会契约论，正在遭遇失言的尴尬状态；人与人之间的关系、公民与政府之间的关系亦处于正当性辩论的失控状态。互联治理作为一个时代命题的提出，也是这种违反惯常逻辑和思维的“失序”
3、的一种反映。在中国这个工业化与后工业化交织在一起的文化共同体中，这个命题更因其复合复杂性而显得扑朔迷离。它不仅折射着互联本身所创设的公共空间“公共性” 的要求，而且彰显着络上呈现出的各种时代问题背后所隐含的当代中国社会一政治秩序建构的种种张力。因此，互联治理实则是中国社会一政治秩序再建构进程的一个重要方面，涉及到主体、路径、结构和结果诸问题。本文难以涵盖这一命题的所有方面，旨在着重探讨中国互联在公共空间方面的时代特征、治理逻辑和路径，以及公共性塑造基础上互联治理重心的落点。 互联在中国：从技术应用工具到价值交流络 互联在中国和在其他国家一样，一开始是被当作工具特质的通信技术来对待，但由于中国既
4、有的大众传播和国家一社会沟通体制机制的板结化，1990 年代后期以来，互联蓬勃发展，已经突破了信息技术单一属性，在重构商业形态的同时，各种在线社交形态使互联逐渐成长为连接社会关系的新型神经系统。因此，互联从技术应用工具向价值交流络发展的演进路径在中国日益凸显。王俊秀在 2013 年年底提出，中国的互联正在成为意义互联，实则指出了互联多向传输人类价值的非线性特点，而这种特点既与人与人之间的交往对时间和空间的克服有关，更与改革开放 30 多年来处于经济迅速发展和社会急剧变动中的人们寻求认同的渴望有关。 1990 年代中期以后，随着国企改革而来的是国家对人们从单位人向社会人过渡的政治期望，但由于公民
5、资格诸权利特别是社会权利并未与这种过渡进程同步发展，国家治理理念的单主体化与市场经济日益多元的发展，并未能推动社会领域的自组织化和多元结构化，人从单位中剥离出来后，也就并未成为社会人。一方面，社会组织未能成为接纳社会人的基础组织。截至 2013 年年底，我国在民政部门登记的社会组织共有 54.7 万个，八大人民团体的各级组织 600 多万个，还有 14 家群团组织，尽管社会组织的总体数量是可观的，但社会组织服务社会的功能发挥状况并不乐观，其社会属性未能得到充分发展。另一方面，社区组织作为基层群众自治组织从结构到功能都趋于行政化，特别是城市中的社区基本上已经成为基层政府的工作站点。换言之，由于社
6、会组织和社区组织这两大社会支柱未能发展起来，人们尽管已经不再是单位人，却未能成为社会基础组织络中的社会人，时至今日，社会横向联系的缺失使从单位中剥离出来的人们仍然处于两脚悬空的状态，社交安全感随之匮乏。而几乎与单位人向社会人的过渡进程同步，1994 年中国接入互联，其社交的即时性、参与性、个性化、共在化，为人们提供了广阔交往空间和自组织传播载体，契合了人们对社会交往属性的渴望。于是，互联平台就不仅仅是信息的公共传播空间，而是日益形成一种异于现实社会组织结构的公共空间，并以互联交往的平行性和平等化促成某种社会络结构的形成。这种结构充斥着各种思想观点，呈现出明显的价值特点。 时过境迁，30 多年的
7、经济增长已经显著地改变了中国的现实社会结构，但本应与社会结构的转变同步的价值共识形塑体系，却因社会横向交往的薄弱和规则边界的残缺而未能发展，利益、观念、思想的多元化使认同和共识在一定时间段内成为稀缺品。在最短时间内、最广范围内找到跟自己观点相近的人来分享，已经成为我们这个时代一种不可替代的需求。而这种寻找观点“同类” 的过程充满着彼此之间的言语甚至行为冲突、暴力，当然也有温情、合作与妥协。因此，互联在一定程度上超越了其工具意义，因人们对共识的追逐、交流而具有了价值意义。也正因为如此，互联本身成为各种力量博弈的场所，而这个场所对秩序的呼唤，以及由此折射的现实生活中秩序与责任的短缺也显得越发突出。
8、 互联作为一个多元主体博弈、交流的空间，无论其工具意义还是其价值意义，核心都在于连接。有连接就有交往，有交往就有冲突，有冲突就有沟通，有沟通就有妥协，有妥协就有秩序，有秩序就意味着权力、权利和责任的分配得到共识。因此，作为人造物的互联，其本质是与社会的本质、进而与人之为人的社交需求相通的，这也是互联治理在某种价值多元、共识、包容基础上有达成可能性的基础所在。 人的社交需求转化为社交行为，无论是言语还是具体的肢体行动，都是在一定的规则框架之下才有效的。互联上人们的言行实则是现实生活中言行的延伸。中国法律体系的框架，目前来说已经比较完备。但是法律规则的落实在互联方面，长期以来处于一种执法放任状态，
9、或者说，现实社会中的消极执法投射到互联上得到了显化。于是很多问题和矛盾都暴露出来，谣言、恶搞、骂仗、约架都堂而皇之地登台表演博得眼球，这种眼球的效应跟秩序的需求之间形成了张力和博弈。但同时，汹涌的电子商务、区域性的公共事务互动沟通、特定事务的协同治理，也借助互联平台得以实现。这种解构和建构并存的互联交往形态形成了秩序震荡，而这种震荡自 2013 年中央政府加强互联管理信号传出之后更加明显。 互联进入中国 20 年，已经渗透到人们生活的方方面面，五年前将互联作为虚拟社会以区别于现实社会的观点，在今天已经不合时宜，因为互联已经与人们生活的现实勾连在一起，成了社会的连接方式。而秩序的解构和建构并存这
10、一现实，又让人很难得出结论说互联完全是无序的状态，也很难得出结论说互联已经形成了秩序的状态，而毋宁说互联治理正处于形成某种秩序的过程中，这个过程必然以互联的公共性、多中心性、体验性和分享性为前提。 中国互联治理的三种并存逻辑形态 从信息的产生和流转看，中国的互联正呈现出个体观点表达多中心化基础上的公共性特点，这种公共性基于分享而形成了新的社会连接机制。每个鲜活的个人的观点，不管是音频、视频或者是文本、图片，都通过看见、听见而具有连接性，这种连接性进而带来行动倡导方面的连接性。因此，互联首先是连接，在此基础上，要么形成强关系，要么形成弱关系，关系魅力就呈现出来了，而马克思所说的“人是一切社会关系
11、的总和”也因此一览无余。从一定意义上说，互联创造了新的社会关系形式，或者至少把以往社会关系得以形成的潜在连接及其解构显性化了，它具有对新的社会交往形式的塑造功能，而且这种塑造是放大和加速度式的。在新的社会连接中，政权或政府只是其中的一个节点，其原本的核心权威地位受到冲击，政府的责任随着权力的分散而必须分散，相应地，每个个体在其中的权利机会和责任份额也因此增加。因此，互联治理需要在秩序和自由的张力之间找到某种平衡，实现达成某种共识的政府、组织和个人权责重构。而这种平衡的过程在延续既有博弈的基础上又超越了既有博弈，从而使博弈复杂化，这种情况在中国的互联治理探索中表现明显，呈现出三种几乎同步的治理形
12、态逻辑选择。 第一种是互联控制论。互联控制论是传统的政治秩序和治理逻辑所熟悉的，也是传统治理逻辑向互联延伸的自然结果，其主要表现在看似缺乏关联性的两个方面，一是公权力对络谣言反应迟缓或者无反应；二是复制传统媒体管制总编室控制的做法，进行选择性删帖和屏蔽有关言论。这两个方面都显示出公权力的傲慢以及对秩序的选择性维护，其结果不仅是对互联谣言、“人肉” 等各种践踏权利做法的纵容，而且也使社会风气日渐趋于败坏，并增加了公权力的执法成本。这种控制论是选择性控制，而之所以是选择性控制，恰在于公权力的责任约束严重不足。因此，2013 年打击络谣言专项行动过程中，政府维护秩序的执法行为得到的赞扬声和调侃、讥诮
13、声交织在一起，而政府连续出台的有关清理和建立互联秩序的文件，尽管显示出政府对互联秩序的关注，但也因其滞后性和法律支持要素的程序性不足而受到民的质疑。政府采取驾轻就熟的发文件和行政执法方式频频作为，显示出政府对互联控制不足的焦虑，实则是在互联空间中重申政府的权力。因为互联带来多中心化，要求权力的共享。进言之，在互联时代，一方面，人们需要深刻反思已经非常熟悉的权力产生和秩序维护方式，也就是说，人们所接受的基于工业化社会基础所形成的权力产生逻辑社会契约论需要重构。另一方面，既有的权力运转逻辑，即当前包括中国在内的发展中国家和包括美国在内的发达国家，在互联空间所采取的对政府权力的重申和强化措施，还没有
14、超越工业化社会基础之上的执法守法逻辑。尤其对于成文法传统的中国来说，立法权和立法过程的开放程度直接影响互联控制的程度。从这个意义上说，互联控制论实则是将互联秩序的确认权以及由此产生的责任，仍然归到政府这个假定的唯一权威身上，用以应对互联的开放、共享特点。 第二种逻辑是互联自净论。2006 年到 2010 年左右，这种观点在互联上得到较多的讨论和实践。实际上，1996 年 2 月 8 日，约翰佩里巴罗在达沃斯论坛上发布的赛博空间独立宣言，在强调互联与现实世界的异质性的同时，也重申了现实世界中“己所不欲、勿施于人”的群己权界黄金律，这也被视为互联自净论的最初来源。自净论的逻辑是，互联是需要秩序的，
15、既然国家缺乏相关的法律规定，大部分规定都是没有系统性和配套性的政府文件，而且互联自身呈现出加速发展的特点，立法的滞后性和政府管理的随意性难以维护互联秩序，那么，民们就伴随着互联一起成长、自我教育，在各论坛自发秩序的基础上形成整个互联空间的秩序。这种逻辑是用来克服公权力的缺位和越位的，也是对制度的客观滞后性和技术发展飞速化现实的直接回应，其逻辑的原点是对互联上行为体负责任行为的信任。这种自发秩序最为成功的案例当属“淘规则” 的产生。2009 年 8 月 17 日，淘宝向全体络零售业参与者公开征集适合中国文化与经济背景的淘宝规范，并提出了“淘规则” 的方向：人性化、透明化、完善化、系统化。经过“征
16、集建议、投票表决、全公示、试用、实施”五个阶段，淘宝形成了买家与卖家都接受并履行的“ 淘规则”，并形成了动态调整机制，即使已经在实施阶段，行业参与者也可以通过“我的淘宝我做主” 论坛，随时提出建议与意见，对已经不适应形势的规则进行动态调整。淘规则的诞生打破了规则制定的垄断性，显示出互联商业秩序自治的可行性，淘宝作为第三方平台的价值也反映出权力分享的特点，但也保留了奖惩激励机制和追责权。互联是分群的，只不过群的成员资格是开放的。正因为如此，开放的互联的分群治理是可能的。但如果没有责任分担和追究机制，自净就会成为奢望。因此，分群治理基础上的互联秩序作为覆盖领域广泛的公共秩序，即便是自发形成秩序，也
17、仍然需要客观公正的第三方来行使某种约束权。至少在互联更新换代日新月异、民数量不断攀升、民自我教育与相互教育尚不成熟的情况下，互联秩序的形成也往往免不了震荡，而将既有的现实社会秩序及其维护的框架弃之不用也是不现实的。换言之，互联从内容到平台，单靠自净在开放式群己权界确定过程中是难以形成和维系一定的治理秩序的。毋宁说，互联的开放性及其关系连接魅力使互联的秩序需要建立在分享、共享基础上，但是，需要强调的是，秩序的形成和维护是需要权威和执法的开放和共享并不意味着权威和执法的自然产生，只有各方合力才可能形成互联自净的前提，自净在一定程度上是对互联发展特定时期的无政府状态的回应，也是对公众参与的肯定，但缺
18、少政府的在场，自净难以成为互联治理秩序的现实。 第三种则是把互联作为关系连接平台，形成共治逻辑。这种共治逻辑的现实表现不尽相同，但都顺应了互联的开放、共享逻辑，顺应了互联时代权力的分散性和治理主体的多元性，也与我国 30 多年改革开放过程中政府发挥主导作用这一特点实现了有效衔接。在实践中，这种共治逻辑主要是创造一个政府与社会公众交流互动的平台，而按照主导者的不同可以划分为三种情况。 一种是络媒体邀约，即络媒体基于对互联效用的判断，通过平台建设力图发挥一手托起政府、一手托起老百姓的建设性作用。其中，对社会公众的咨询和利益表达，络媒体在予以公开的同时承担二传作用，交给政府有关部门处理；而对于政府有
19、关部门的处理过程和结果，络媒体主要采取鼓励和点赞等激励，但不具有约束力和惩戒性。例如 2003 年就开始探索实践的山东胶东在线、湖南的红“百姓呼声” 等，人民的留言板也属此类。第二种情况是政府主动创设并直接运作政民互动平台，对平台讨论设置底线规则，同时对政府建立相关约束机制，促生共识，形成政府主导的共治生态。这种做法的先行者是安徽省芜湖市的“市民心声”站，它最早建立起常态化的在线回复、在线访谈、民意征集机制，并将在线回复、在线访谈、民意征集的过程、结果、评价均放到上，形成政府和社会公众的无障碍沟通互动平台。同时，为了确保政府的回应性和有效性，当地政府还把“市民心声” 站上各部门的表现纳入督察、
20、考核体系，例如“芜政办秘2009 96 号”文对在线回复提出了具体要求并在站上设置了黄牌、红牌警告系统，每天发布满意排行榜和不满意回复排行榜，这个系统跟各部门绩效考核挂钩，形成了权力的封闭循环。当地政府的工作报告以及有关规划方案等，在确定之前也都放到站上接受社会公众的评论和建议，由此形成了当地较为和谐的政治社会生态。 第三种情况和第二种情况类似，但在运作方式上有所不同。其典型是辽宁省的“民心” ，“民心”的后台支撑力量是辽宁省纪委监察厅，但授权一个事业单位来具体运作，一方面对社会公众的投诉、咨询等进行信息整合并形成数据库，为省委省政府决策提供智力支持，另一方面依靠纪委监察系统确保对权力的监督落
21、到实处。 这三种具体的实践探索都是强化政府和民众之间互信关系的创新之举，在地方层面形成了政府跟公众讨论和互动的空间，体现的不仅是政府对社会公众的回应，还有地域内社会成员基于信息共享而形成的包容性社会资本，它有助于减少冲突，有利于消解因权力流散而带来的权威剥夺感，是既有秩序对互联治理的拥抱，是共治性秩序探索。这种共治性逻辑体现了当代中国公共事务处理的逻辑从管制向治理的变化。换言之，互联不仅仅是技术进步，而且带来公共事务处理中多主体参与的显性化。 当代中国，一方面，政府的职能仍然处于调整过程中，另一方面，互联时代的到来使权力的分散和分享成为现实，互联治理实则是互联时代社会一政治秩序建构的一部分，其
22、核心在于责任基础上的社会各方对公权力与公民权利的再配置，而这个再配置过程充斥着公权力、公民权利与责任之间的博弈与震荡，更离不开公众参与。 互联治理新秩序：多元主体自我责任之上的公众参与 上述三种互联治理逻辑和探索其实都没有忽略互联带来的互动教育价值。互联在连接全球的络化建构过程中，已经形成了公民自我教育和相互教育的公共空间。有学者从公民意识和公民权利角度将这个过程称为“技术赋权” 或“新媒介赋权”。其实，互联公共空间还有一个特点，就是规模化的快速共识达成较为容易。在现实世界，共识的达成非常不易，时间成本、技术成本和人际沟通成本都比较高。而互联的开放性和信息流转的快速性在一定程度上促成了沟通成本
23、的降低，并将共识简化为技术化的简单操作，实现在信息海洋中简单共识的快速捕捉。如点赞和上民意调查，它将简单化的意见汇聚过程大大压缩，为简单底线共识的形成提供了效率和无限规模化的可能。价值共识的达成需要纵深性的讨论，互联提供了规模讨论与纵深辩论的同期电子档案，有助于人们的深入思考，当然，互联将这些讨论一览无遗、不偏不倚地展示出来，也为共识分裂提供了可能。因此，互联作为公共性、体验性和分享性平台的中性特点不能被忽视，互联治理的某种秩序就成为必然。而互联治理一方面要回应互联空间多中心性导致的权力分散化特点，另一方面还要回应责任承担问题，这是个多元主体行为新秩序建立的过程，其中的关键在于多元主体、责任和
24、参与。 首先，多元主体的共在在互联治理中是事实，在互联秩序形成中是基础。互联的公共性、体验性、分享性和多中心性构成了互联治理的充分条件，而互联用户作为多元主体的共在则是互联治理的必要条件。与之同步，善治作为公共治理目标在 1980 年代末的提出也要求多元主体间的相互支持，这与互联秩序形成所需要的多元主体之间的耦合相契合，更需要在各种治理主体之间形成沟通、分享的通道。其中，政府作为传统的秩序制定者和维护者的权威，需要通过与社会公众分享权威才能够保持。近 30 年来，各国政府所做出的种种公共管理的改革探索，也正是通过强化政府与社会、市场之间在公共事务处理中的协作来提高政府的吸纳能力。当代中国政府的
25、职能转变，处在多中心治理从理论到实践盛行的时代和互联时代，无疑需要将公权力的权威与责任进行梳理。一方面，公权力的表层基础是权力清单，但深层基础是责任清单。换言之，政府建立权力清单之前首先要建立责任清单，不理清责任或者不以责任为基础来做权力清单，最后权力还是要不断膨胀，进而侵蚀互联治理的共享性，损害政府权威。另一方面，公权力的责任清单是有限责任，而有限责任的判定建立在补充原则基础上，也即以个人责任为基础形成家庭责任、社区责任、企业责任、社会责任、政府责任递次补充。这与互联上个体化的体验和分享、共享是相容的，互联上有异有同，都强调民的自我责任， “己所不欲、勿施于人”也首要强调每个人都是不同的，进
26、而在存异的基础上求同，正因为如此，主体的多元化在互联上是正常的、正当的，而多元主体共同来促生互联秩序也是合理的、正当的。 其次，互联治理的表层注重自由，深层强调各主体自身的责任。自由从来都是有条件的，互联实则是放大了人们选择的自由，将自由的表达和实现的路径清晰地展现在人们面前。互联治理由此也将人们所熟悉的人民主权论基础上、以代议制民主形式表现出来的现代秩序的各个环节予以放大，使人们看到秩序的粗疏之处。如果说代议制民主的精髓是一人一票选一个代表的话，那么，互联时代则可以使无穷的议题直接呈现在每个人面前，非选举产生的代表比比皆是且拥有忠实的粉丝，如络达人和善于宣传公关的各种社会组织，他们已经突破了
27、代议制政府中代表的权责边界，突破了代表人民反映诉求、愿望和追求的边界。而一旦突破，再拉回边界内并不容易。只要愿意，一个人就可以对不同的议题分别发出声音，对不同的事务谈出自己的看法，进而承担相应的责任。从这个角度看，互联治理有强化直接民主的可能性。但互联用户是分层、分类和分领域的，互联治理所需要的也是用户责任的分层、分类、分领域，正因为互联用户在现实生活中群分的特性，互联治理难以同现实事务的治理分割开来，而是需要结合互联的共享性来放大用户自由背后的责任。个人责任、家庭责任、社区责任、企业责任、社会责任、政府责任的递次补充均需要以递次自治为基础，形成互联空间不同层、不同类、不同领域自我责任的承担，
28、而自我责任的承担方式则需要通过自治和自我赋权来探索。 互联给了人类自文艺复兴发现人之为人之后的第二次觉醒，这是自我的觉醒，络中的公民基于互联带来的信息共享和资源共享承担起自我教育的责任，通过自我教育，给自己一个定位，并在互联带来的快速共识基础之上塑造某种公共精神。在中国，与互联时代伴生的还有加速的工业化和城镇化进程，熟人社会已经让位于陌生人社会，陌生的或熟悉的人近在咫尺而用微信来交流，似乎是最近的物理距离和最远的心理距离，或者是最远的物理距离和最近的心理距离。这使得陌生人社会中内嵌了熟人社会的交流和信任因子，在一定意义上，互联在社会组织和社区组织未能发展起来的现状之下，为人们提供一个熟人社会建
29、构重新来过的基础，而这个基础就是互联上的每个个体以及其对自己的责任约束，无论这种责任约束是基于道德还是基于法律，但这种约束性会使得络上的主体更多的不是借助公权力代表的方式去解决冲突，而是强调自我责任基础之上的妥协和参与，从而形成一种负责任的络社会。 再次，互联治理通过多样化的参与形式来形成互联治理秩序。互联上诸多社区的交叉性、重叠性、传染性使人们的言语本身就是参与，参与本身就是行动，所以言语本身就是行动。在这个基础之上，人们对于个人权利的平等性和相互依赖性就需要有一个再认识的过程。如果不能有这个再认识，社会的暴力化就难以避免。同时，互联沟通的直接性，使政府跟公民之间的委托代理关系呈现一定的弱化
30、趋势，这种弱化趋势与信息海洋中人们对权威的渴求撞击的结果，就是社会公众对权力透明和法治政府的要求；而要求政府承担无限责任的权威或全能，都是跟互联时代的要求背道而驰的。正是由于互联的多中心化和共享化，参与已经成为互联治理的核心要素。选择性地参与成为民的自由而非政府的权力，参与的过程透明正在成为民和政府的共同意愿。目前不少地方政府开放政府常务会议、上在线互动的做法，正是敏锐地抓住了参与这个核心要素来重塑地方政府权力向权威转化的路径，而社会公众的参与作为要素纳入其中，形成了一个参与再结构化和权威再结构化的过程，政府、社会和个人也都需要而且正在适应这个过程。综上所述，中国的互联治理正在形成某种秩序，只是在秩序形成的过程中，难免会存在政府、企业、社会、个人之间以无国界的互联信息场为战场的博弈。在这个博弈过程中，强弱优劣的力量转换是动态的，多元主体、自我责任和参与构成了互联治理秩序的核心要素。 编辑 杜运泉
