1、贵州锦屏县集体林权制度改革综述16 安徽农学通报,Anhuingn.Sci.Bul1.2008,14(19)贵kltI 锦屏县集体林权制度改革综述樊友亮宋山梅(贵州大学管理学院,贵州贵阳 550025)摘要:集体林权制度改革是我国有关林权制度的一项重大制度创新 ,也是建设社会主义新农村,发展农村经济的一项重要举措.锦屏县是贵州 I 集体林权制度改革试点县,改革一开始,产权不明引起权属纠纷,农民改革意识不强,参与的积极性不高,人员和资金短缺等问题严重影响改革的进程和效率.为进一步深化集体林权制度改革,锦屏县在保证集体所有权的前提下把集体林地分给农民自主经营,通过建立领导责任制和进行配套政策改革等
2、方式加大改革的步伐,更好地实现“还山于民 ,还利于民“ 的改革目标 .关键词:锦屏县;集体林权制度;改革中圈分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 10077731(2008)1916 一 O3ResearchonCollectiveForestRightsSystemInnovationinJinpingCountyofGuizhouFANYouRang,SONGShanmei(AdministrationcollegeofGuizhouUniversity,Guiyang,Guizhou550025China)Abstract:Thereformofthecollectivefor
3、estrightssystemisanimportantinstitutionalinnovationonforestrightssysteminourcountry,andasignificantactionintheconstructionofsocialisticnewcountrysideanddevelopmentofruraleconomy.Jinping,apilotcountyinGuizhouProvince,hasbeenfaced,sincethereform,withsuchissuesasownershipdisputescausedbyambiguousproper
4、tyrights,inadequateawarenessandparticipationoffarmers,shortageofpersonnelandcapitalandSOon,whichhavegreatimpactsonthescheduleandefficiencyofthereform.Todeepenthereform,Jinpinghasgiventofarmersautonomousmanagementoftheirforestsonthebasisofcollectiveproprietorship,fastenthereformstepsbybuild.ingtheres
5、ponsibilitysystemforleaders,andcarryingoutthesupportingfacilitiestoachievetheobjective:“Returnmountainstopeople,returnbenefitstopeople.“Keywords:Jinping;collectiveforestrightssystem;innovation南方集体林区是我国重要的林业产业基地,占有我国37.12%的森林面积,保存着全国 15.97%的森林蓄积,其中 90%的林业用地属集体所有,80%的活立木蓄积为集体或林农个体经营.解放后,我国集体林权制度经历了数次变
6、革,遗留了许多问题.长期以来,经营机制不灵活,利益分配不合理,产权不明晰等问题严重制约着我国森林的可持续经营和林业的可持续发展.因此,改革当前我国林权制度中存在的不合理因素,将是盘活集体林区林业产业的有效手段.1 改革背景及意义锦屏县是贵州十个林业重点县之一,林业用地占全县总面积 73.3%,农村人口人均占有林地 0.6hm,林业对锦屏县农村经济和社会发展起到了巨大的推进作用.新中国成立后,锦屏林权经历了土地改革,农业合作化(互助合作,初级社,高级社),人民公社,“四固定“, 林业“三定“,林业分户经营等多次变革,已经形成了以乡村林场经营为主,农户经营为辅的多种经营模式,在明晰产权方面形成了自
7、留山,承包山,集体预留公山和林地使用权和经营权相分离的林场山五种林权形式.由于历史原因,集体山林至今仍存在着产权不明晰,经营主体不到位,经营机制不灵活,利益分配不合理等问题,严重影响广大林农护林,育林的积极性,林地产出率不高,林农增收不明显,阻碍了林业持续,健康的发展.因此,开展集体林权制度改革,进一步明晰集体林木,林地产权,消除阻碍林业发展的体制性障碍,使广大林农“把山当田耕 ,树当蔬菜管“, 提高林地产出率,这对加快林业发展步伐,促进林农增收,维护林区稳定和推进社会主义新农村建设具有重要的现实意义.2 改革的具体做法锦屏是我国集体林区制度改革先行者,1987 年被划为农村单项改革试点县,展
8、开了以林业产权制度改革为中心的集体林区体制改革.2003 年国家在江西,福建,辽宁,浙江四省开展集体林权制度改革试点工作,在保证集体林地所有权不变的前提下,明确农民对山林使用权和经营权的法律地位,同时放活经营权,落实处置权,确保收益权,实实在在还权给农民.借鉴这些地区成功的改革经验,2006 年 12 月,贵州在锦屏等 9 个县(市,区)启动集体林权制度改革试点,把家庭联产承包责任制从耕地延伸到林地.2.1 在保证集体所有前提下.把集体林地分给林农个体或联户经营我国自农业合作化到家庭承包制,一直强调土地所有权属集体所有,农民只是获得他物权,也包括林地权属状况.锦屏实施集体林权制度改革后,在保证
9、集体所有前提下,把村集体经营的林地分到各户经营,由村民和村委会签订林地承包合同书,承包期限为 7O 年,由县林业局签发林权证.目前,在先试点的茅坪镇阳溪村,新化乡新化司村,平秋镇魁胆村已发放近 80%林权证,发放的林权证大都是一山一证,做到图,表,册一致,人,地,证相作者简介:樊友亮(1984 一),男,江西南昌人,在读硕士生,主要研究方向为林业企业管理.收稿日期:2008 一 O8 一 l2安徽农学通报,AnhuiAgri.Sci.Bul1.2008,14(19)17符,对于原本由几户共同经营现又无法分界的,则经他们推举一人作为林权证上的登记户主,由他们联户承包.2.2 加强领导,成立林改小
10、组,建立领导责任制集体林权制度改革是“三农“ 工作的一件大事 ,是农村工作的重中之重,为更好实现林改精神,使林改工作有效进行,锦屏县成立了以县长为组长,县四大班子联系林业的领导为副组长的林改组,各乡镇,村组也成立了专门的林改领导小组,统一规划部署林改 T 作,并且从县机关抽调技术骨干成立工作指导组,深入到各乡镇,村组织培训和指导林改_T 作.2.3 加快出台改革配套政策目前锦屏县在确权发证的基础上正在进行配套政策改革,包括:木材采伐指标 .“三定 “时由于权益得不到保障而引起个人乱砍乱伐严重,政府因此严格审批个人采伐,把多数指标分给林场,农民只能获得少量用材林指标.眼看自己的树木成材后不能采伐
11、,权益受到侵害,农民造林,育林的积极性不高,林业的生产效益很低.改革后把一部分指标分给农民,让他们自主采伐,确保他们的收益以恢复他们经营林业的信心.林业税费制度.按照农村税费改革的有关政策规定,取消原木,原竹的农业特产税.改革育林基金征收,管理和使用办法,征收的育林基金主要作为造林更新保证金,实行报账制,逐步返还给林业生产经营者.林业内部管理体制.实现由管理经营型转变为执法,服务两大职能兼具的林业队伍,林业站,检查站,林业公安等执法单位的执法人员经费开支已纳入同级财政预算.建立林业要素市场.设有林业综合服务窗口,林木,林地登记管理中心,森林资产评估中心,林木,林地产权交易中心和林权抵押贷款中心
12、,并准备在 15 个乡镇建立林业产权交易所,为林木流转,抵押信贷,产权管理搭建了公开流转,公正评估,公平交易的平台.创建新型村级林业行业协会组织.结合各村实际制定了 189 个村级林业协会章程和林业协会管理办法,在林业协会内部成立林业管护组织,促成县,乡,村三级森林资源管护体系,实施对森林资源的有效保护.同时,林业行业协会肩负着向会员提供林业生产技术和木竹销售市场信息,组织会员采伐林木进入市场公开竞价交易,实行“四统四分 “的管理办法,即:统一任务,分户落实;统一责任,分户承担;统一标准,分户操作;统一销售,分户结算.2.4 尊重群众意愿,在改革中做到“阳光作业“ 群众是这次林改的主体,也是最
13、大受益者,因此一切要尊重群众意愿,由群众决策,林改路线如何制定,改革目标是什么.在制定集体山林分配方案时,必须经村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二村民代表同意才算通过.在改革中要坚持“阳光作业 “,做到“四签两不准“和“ 三榜定案“, 即通知群众开会要签收,参加会议要签到,表决票要签名,通过方案要签字,不准代签,不准用铅笔,圆珠笔签字;林权现状摸底调查表上榜公示,改革方案上榜公示 ,林权发证上榜公示,保证村民的知情权和参与权,做到程序,方法,内容三公开.3 改革中存在的问题及对策目前锦屏县完成林改确权面积 l1.57 万 hm,占纳入林改面积的 99.2%,勾绘宗地 13.4 万宗
14、.在勾绘的宗地中,自留山 4.1 万宗,面积 1.07 万 hm;责任山 6.9 万宗,面积 6.67 万 hm;集体经营的山林(含各级乡村林场)2.4万宗,面积 3.83 万 hm.,分别占确权面积 11.57 万 hm 的9.2%,57.7%,33.1%.在集体经营的山林中,没有均股均利到农户的面积仅 0.047 万 hm,这部分山林多是渡船山,桥梁山,祠堂山和风景林.虽然锦屏县的林改取得了阶段性成果,但也暴露出一些问题.3.1 林地权属争议大.纠纷调处有一定的难度因“三定“ 时期工作粗糙,改革不彻底 ,普遍存在证山不符,一山多证,一证多山,界线不明等现象,其中 90%的村级界线边界不清,
15、村民不愿签协议造成发证困难,为争山争树进行群体性械斗事件时常发生.因此,林权纠纷的调处成了历次改革的绊脚石,极不利于林区稳定.这次林改,按照锦屏的林改方案,将明晰林权 170 万亩以上,涉及群众占总人口 90%以上,难度之大不言而喻.为妥善处理权属问题,在尊重历史前提下,采取“组内纠纷不出组,村内纠纷不出村,乡镇内纠纷不出乡镇“的调节机制,充分发挥老村干,老林农,老党员的模范作用,把矛盾纠纷化解在基层,大大减轻政府和自身的负担,有利于加快改革的步伐.3.2 农民改革意识淡薄,参与积极性不高锦屏林改经历了土地改革,农业合作化,人民公社,“四固定“, 林业“三定 “,林业分户经营等数次变革,由于工
16、作粗糙和程序不规范,导致林地权属不明晰和经营主体不确定等问题,使农民经营林业的信心不强.在政府主导型改革背景下,农民参与的主动性不高,他们把林改看成是政府的事情,有的认为此次林改和以往没多大区别,有些农民甚至对林改毫不知情,这些从根本上不利于林权制度改革的实施和深化.对此要抓好宣传工作,通过宣传使群众知道为什么要林改,改什么,怎么改等,确保广大林农的知情权,参与权.在宣传上要采取层层召开动员会,通过举办“三下乡“ 活动,印发宣传资料,书写标语,文艺表演,县长至林农公开信等多种形式,多渠道,多层面广泛进行宣传,使广大林农踊跃参与,为集体林权制度改革工作顺利推进奠定基础,营造良好社会环境.3.3
17、人员,资金短缺.生态公益林补偿不到位这次林改,由于涉及面积大,人口多,改革任务重,因此需要投人大量人力财力.目前锦屏县技术干部,工作人员严重不足.以隆里乡为例,整个勘界工作要乡林业站完成,而林业站只有三名人员,他们每天都满负荷工作,但工作量依然很大.此外还面临经费短缺问题,我国林改经费一部分由国家财政补贴,一部分由地方财政承担,由于锦屏县是西部欠发达贫困县,林改投入非常有限.在国家实施“天l8 安徽农学通报,AnhuiA.Sci.Bul1.2008,14(19)保“ 工程后 ,贵州省委省政府提出构建“ 两江“生态屏障,保住“ 青山绿水“ 战略,这意味着有大片承包林和集体林将被划人天保林,为此国
18、家出台了有关补偿政策.但实际的补偿却不到位,以锦屏县最大的集体林场春雷林场为例,实施“天保 “后,有几万亩林地划人天保林 ,县林业局给林场的补偿是每株 0.28 元,这样林场每年能获得几万元补偿金,但目前补偿金一次都没有发给林场;对于普通农民,县里补偿标准还没出台.要解决这类问题,首先要加大技术人员培训,通过培训,发展壮大技术队伍,提高业务能力,进一步增强对林改工作的认识,为改革提供强有力的保障;其次要解决经费问题,在有限的投入下,做到花销明晰,要严格审批经费申请,建立严格的审批标准;最后要完善生态公益林的补偿机制,要及时保量发放补偿金,尽早出台有关个人林地的补偿办法.3.4 盲目套用,过于“
19、僵硬“ 地执行国家政策锦屏县是国家在全国范围内推广江西四省集体林权制度改革试点成功经验基础上而开展的.“三定“ 时由于工作粗糙和程序不规范,农民分到户的林地大多零乱分散,面积大小不一,有些还存在一山多证,一证多山现象,在林改中提出“放活经营权,落实处置权, 确保收益权“, 要求把集体林地分给农民自主经营,由于关系到自身利益因素多了,由此引发了原本隐藏的林地纠纷,此外在某些地区,林地面积小而且分散,要实现“均山到户 “的目标也不现实.在举行村集体林权制度改革会议时,借鉴四省“四签两不准“ 原则 ,但做起来却有困难,目前贵州农村地区常年外出务工人员中大部分是青壮年劳动力,家中只剩少数老人,妇女和小
20、孩,因此要获得三分之二票数很难实现.为此,在制定林权改革政策要因地制宜,根据本地情况制定出合适的政策,切不可盲目的照搬他人做法,在国家大政策允许下做到有效调整,做到取其精华,按照实际情况灵活运用,还要把林改政策深入人心,让群众了解林改是关系切身利益的大事,充分调动一切力量参与到林改的工作中.集体林权制度改革是当前关系农民切身利益的大事,是解决“林区三农 “问题,建设社会主义新农村的关键所在,因此林区各级部门和社会力量要完全行动起来.当前我国集体林权制度改革已取得阶段性成果,但还不完善,因此还要加大深化力度,为更好的保障农民权益做贡献.参考文献1张建国,章静 .关于南方集体林区林地问题的研究J.
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