1、第三章 财政支出概述,第一节 财政支出的增长趋势 第二节 财政支出的分类 第三节 财政支出结构的决定因素 第四节 财政支出的成本效益分析,第一节 财政支出的增长趋势,一、影响财政支出的因素德国财政学家阿道夫瓦格纳在考察了19世纪许多西欧国家以及美国和日本的公共部门增长状况之后，在1882年认为，公共支出的增长是政治因素（国家职能扩张）和经济因素（工业化）共同作用的结果。其中工业化的影响：(1)市场扩大、分工细化法律、治安(2)经济发展、收入提高文化、娱乐、教育、保健福利（需求弹性大）(3)城市化拥挤等外部性（要求公共设施和公共福利不断增加）。世界各国(特别是经济发达国家)的财政支出不论是从绝对
2、规模来看还是从相对比率来看，都呈现出随着人均收入的提高而增长的趋势。这种增长趋势的原因，也即影响财政支出的因素可以大致归为三类：,1.经济因素包括经济发展水平、经济体制的选择、物价水平、征税能力以及政府的干预政策等。一般而言：(1)经济发展水平越高(低)，财政支出规模越大(小)；(2)经济管理体制越集权(分权)，财政支出规模越大(小)；(3)物价水平越高(低)，政府为了保质保量地提供公共服务，名义财政支出规模就会越大(小)；(4)政府的征税能力越强(弱)，筹措的税收收入越多(少)，财政支出规模就越大(小)；(5)如果政府减少干预且干预手段主要是管制而不是财政收支活动，那么，因管制不直接动用资源
3、而对财政支出规模没有明显影响，财政支出规模就会相对缩小。,2.政治因素包括政局是否稳定、政体结构的行政效率等。如果一国政局不稳，出现内乱、战争等突发事件，财政支出规模必然会超常规扩张。如果一国的行政机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下，必然导致经费开支增加。3.社会因素包括人口状况、文化背景等。人口增加，相应的教育、医疗保健、交通、住房、治安等方面的需求就会增加，财政支出的压力增大；人口老龄化导致社会保障支出和其他社会福利支出增加，这是使上中等收入国家特别是高收入国家财政支出规模不断膨胀的主要原因。,主要经济发达国家财政支出占GDP比重,各国财政支出占GDP的比重 (单位:%) 国 家 19
4、79年 1985年 1992年 1993年 美 国 32 .0 33 .7 34 .5 34 .3 法 国 41 .4 46 .7 47 .1 48 .3 德 国 43 .8 47 .1 55 .1 54 .8 英 国 38 .1 43 .3 39 .8 39 .5 澳大利亚 31 .0 35 .6 36 .7 36 .9 瑞 典 54 .0 57 .8 61 .0 58 .4 新 加 坡 23 .9 38 .1 32 .6 35 .1 马来西亚 28 .4 35 .0 31 .5 31 .4 泰 国 14 .9 17 .3 20 .1 20 .6 中 国 28 .4 22 .4 13 .1
5、12 .6 资料来源：国际货币基金组织政府财政统计年鉴(1994) 问题：为什么我国财政支出规模呈现出下降趋势？,二、我国财政支出的增长情况我国改革开放的前20年财政支出比率比较低，而且每年下降1个百分点的这种趋势不尽合理。其实，后来我国财政支出增长至少表现在基础设施、社会保障支出方面。1996年开始恢复增长。1.财政支出弹性=财政支出增长率/GDP增长率2.财政支出边际倾向=财政支出增长额/GDP增长额3.财政支出比率=财政支出/GDP2002年我国分别为2.45、48%、21.5%。若与美国大致比较，第三数仍低，前两数已远超。这预示我国的财政支出比率将继续增长。2006年分别为1.785、
6、46.3%、23.77%。,国情案例：预算外资金的存在及其影响,公共支出在理论上有预算内、预算外和制度外之分。预算外资金是各地各部门根据有关法律法规提取的不在预算内反映的财政资金。如1992年预算外收入超过了当年预算内收入(3483亿元)，支出相当于当年预算内支出(3742亿元)的97.5%，几乎持平。以后，我国又对预算外资金管理进行了多次调整，其规模相对下降。制度外公共支出是指游离在此外的公共支出，其来源通常没有法律依据，它可能是通过民众自愿集资来的，也可能是政府部门违规收费、摊派、罚款所带来。我国除了直接的公共支出之外，还有多种形式的不计入公共支出、但实际上承担着公共支出职责的经济活动，例
7、如国有企业提供的公共服务、村的准财政活动、代替公共支出的政府管制、中央银行的准财政活动等等。评析：公共支出的分析重要的是在分析比较之前，首先应界定分析对象的内涵与外延，使之具有可比性。,附：近年来的我国财政超收,应关注税收超增长的原因！,第二节 财政支出的分类,一、按支出用途分类我国财政支出按用途分类，主要有基本建设支出、增拨企业流动资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用(即新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费支出)、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、城市维护建设支出、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费、价格补
8、贴支出、公债利息支出等13大项。我国政府预算支出科目按此分类。,按社会总产品的价值构成归类，其中企业挖潜改造资金属于补偿性支出；基本建设支出、增拨企业流动资金、支援农村生产支出以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费等支出中增加固定资产的部分，属于积累性支出。抚恤和社会福利救济费、行政管理费、国防费、价格补贴支出以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费等支出中非增加固定资产的部分，属于消费性支出。按部门、按用途分类，与预算的编制和执行过程相一致，便于进行财政管理和人代
9、会对预算的审查批准，也有助于反映政府预算执行情况。,二、按政府职能分类按费用类别分类，也就是按国家职能分类。一般来说，财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系。如果把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，那么，国家财政支出就形成了经济管理支出和社会管理支出，前者主要是经济建设费，后者包括社会文教费、行政管理支出、国防支出和其它支出(利息支出、价格补贴、捐赠支出)。这样，按国家职能划分的国家财政支出分别为经济建设支出、社会文教费、国防费、行政管理费和其它支出五大类。,2001-2004经济性支出年均下降1.4个百分点； 社会性支出年均上升0.51个百分点； 国防支出持平； 行政支
10、出增长迅猛，年均上升0.57个百分点，其中人员经费占半。,我国财政支出结构变化趋势图,经济建设费主要包括：基本建设拨款、国有企业挖潜改造资金、科技三项费用、简易建筑费、地质勘探费、增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出、工业交通商业等部门的事业费、城市维护费、国家物资储备支出、城镇青年就业经费等等。社会文教费包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。国防费包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公安、边防、武警部队和消防队伍的各种经费，防空经费
11、等。行政管理费包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关(包括国家安全机关)、司法机关、检察机关、外交机关(包括驻外机构)等的各种经费、业务费、干部培训费。,按国家职能对财政支出分类，能够明显地揭示出国家执行了政治、经济、文化、军事等哪些职能，以及侧重于哪些职能，反映政府活动的全貌。对一个国家的支出结构进行时间序列分析，可以清楚地看出该国的国家职能发生了怎样的演变；对若干国家在同一时期的支出结构进行横截面分析，可以比较各国国家职能的差异。三、按经济性质分类在各种名目下安排的财政支出，虽然无一例外地表现为资金从政府手中流出，但不同的财政支出对国民经济的影响却存在着差异。通过把财政支出按经济性质划分
12、为购买性支出和转移性支出，就可以看出不同类型的支出对经济影响的领域差异。,1.购买性支出(purchase expenditure)它是指政府从个人和企业购买原材料和土地、劳动力、资本的生产性服务并由政府直接使用的支出，又称消耗支出。例如各种经济建设支出、文教科卫支出、行政、国防支出等。 政府这种购买商品和服务的活动，包括购买日常政务活动所需或用于国家投资所需的商品和服务的支出。前者如政府各部门的事业费，后者如政府各部门的投资拨款。即包括消费性支出和投资性支出。这些支出的目的和用途虽然有所不同，但都是财政一方面付出了资金，另一方面相应地获得了商品和服务，并运用这些商品和服务实现国家的职能。也即
13、，在这样一些支出安排中，政府同其他经济主体一样，在从事等价交换的活动。它体现的是政府的市场性再分配活动。,2.转移性支出(transfer payment)它是指政府在公民之间再分配购买力的支出。政府的这种支出表现为资金无偿的、单方面的转移，主要有社会保障支出、价格补贴、捐赠支出和公债利息支出。这些支出的一个共同点是，政府不是为了交换商品和服务而支出。也就是说，财政付出了资金，却没有直接获得什么东西。或者说，转移性支出是接受者的一种收入来源，而接受者无须提供任何服务作为获得这种收入的交换。它体现的是政府的非市场性再分配活动，能使接受者自由地作出他们将消费什么或他们将如何组织生产的决策。,可以看
14、出，在财政支出总额中，购买性支出所占比重越大，政府所配置的资源规模就越大，财政活动对生产和就业的直接影响就越大；反之，转移性支出所占比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。从财政职能角度来说。(其中转移性支出对政府的效益约束和对微观经济主体的预算约束是软的。)从上述三个角度对财政支出的分类来看，我国财政支出结构的变化具有两个明显特点：(1)支出结构变动很快，其决定性因素是经济体制的变迁和政府职能的转换。(2)支出结构的变化突出表现为经济建设支出比重迅速且持续下降，除国防支出外，其他支出比重均有所上升。,四、国际分类方法国际上财政支出的分类并非完全一致。从现有的分类方法来看，大体上可以归为
15、两大类：一类是用于经济分析目的的理论分类；一类是用于编制国家预算的统计分类。(一)理论分类从理论分类来看，根据经济分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支出受益等标准分类。比如，以财政支出的用途和去向为标准，财政支出可分为防务支出(defense and safety expenditure)和民用支出(civilian expenditure)两大类，前者包括国防、公安、司法等与防务有关的支出，后者包括除防务支出以外所有的其他各项支出。这种分类方法的目的在于分析一国财政支出的军事化程度或民用化程度。上面所讲的按经济性质分类，也是一种理论分类。,值得一提的是，我们可以根据公共产品理
16、论来区分财政支出，特别是公共产品的含义、性质和类别，界定了财政支出的对象、层次、次序以及筹资方式。(1)就支出对象而言，财政支出是政府提供公共产品的成本。因此，财政支出可分为用于提供纯公共产品的支出和准公共产品的支出，前者包括国防支出、行政管理支出等，后者包括经济建设支出、社会文教支出、社会保障支出等。可以看出，纯公共产品的支出需要政府全面提供，而准公共产品的支出则需要政府部分提供，这就需要科学确定政府对这部分支出提供多少最合适。,(2)就支出层次而言，由于公共产品可分为全国性、区域性和地方性的，相应地，财政支出可分为中央级财政支出、省级财政支出和县(市)级财政支出，这也同时确定了各级政府的事
17、权和支出范围。可以看出，中央政府的财政支出是全国性公共产品提供的保证，必须在国家财政支出中保持适当的比例。（2006年24.7%） (3)就支出次序而言，纯公共产品无疑是财政支出安排首先要考虑的领域，其次是具有非竞争性的准公共产品，最后是具有非排他性的准公共产品。当然，次序的安排并不能决定规模的大小。,(4)就筹资方式而言，纯公共产品的支出一般由强制性税收来融资，而准公共产品的支出既可通过税收也可通过收费(使用者付费)融资，还可以通过举债融资，或三者同时并举。根据公共产品理论确定财政支出的类别，只是从理论上界定了哪些项目应该由政府部门支出(或支出得更多一些)，哪些项目应由私人部门支出(或支出得
18、更多一些)；哪些项目应该由中央政府支出(或支出得更多一些)，哪些项目应该由中央政府以下各级政府支出(或支出得更多一些)。这些是确定政府支出范围与结构的基本理论依据。(二)统计分类从统计核算角度来看，国际货币基金组织采取了职能分类法和经济分类法对财政支出进行分类。,1.按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、公共秩序和安全支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、娱乐文化和宗教事务支出、经济事务和服务支出（燃料和能源、农林牧渔业、采矿和矿石资源业、制造业和建筑业、交通和通信业等）以及无法归类的其他支出（公债利息支出等）。国际货币基金组织的职能分类法与我国目
19、前按财政功能(政府职能)分类法比较接近。2.按支出产生效益的时间分类，财政支出包括经常性支出(current expenditure)、资本性支出(capital expenditure)。后者的补偿方式：部分为税收，对应本期享用的公共物品；可以是公债，即未来享用的公共物品未来付代价。（还有政府投资收益。）,第三节 财政支出结构的决定因素,财政支出结构状况既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展阶段的制约。我国财政支出结构的演变是与前者相适应的，而合理的财政支出结构最终还要取决于经济发展阶段。,一、政府职能与财政支出结构从某种程度上说，财政支出是政府活动的资金来源，也是政府活动的直接
20、成本。因此，政府职能的大小及其侧重点，决定了财政支出的规模和结构。(一)政府职能的两种观点1.市场主导型观点它源于新古典学派，强调自由运作的市场力量在经济发展中的作用，认为市场机制本身能运作得很好，只是在一个十分有限的范围和程度上才会出现失灵。因此，只有着眼于促进市场机制运作效率的政府活动才是适当的。与此相适应，政府干预应局限于一个狭窄的范围内。即除了提供诸如国防、法律这类基本的公共服务之外，政府的经济事务应仅限于诸如环境保护、基础教育等这些具有明显外部性的领域。,2.政府主导型观点它源于凯恩斯学派，强调政府要干预经济，特别是要通过财政政策实现充分就业和经济增长目标。它认为市场失灵现象如此普遍
21、，以至于如果没有政府的强有力干预，就很难实现资源配置优化、产业成长和经济的稳定增长。在经济发展的初期，如果没有政府的强有力干预，就不可能实现快速的资本积累、有效的资源配置、及时的技术追赶，而这三大要素正是现代经济增长的必要条件。与此相适应，政府职能不仅体现在为民间部门的迅速扩张提供良好的经济环境、提供充足有效的经济基础设施，而且还要直接参与战略性产业的投资活动。,当然，不论是新古典学派还是凯恩斯学派的经济学家，都在不断地修正自己的观点。如今，几乎没有哪个经济学家主张纯粹的自由经济或纯粹的政府干预。人们都清楚地认识到，市场机制有缺陷，政府作用也有短处；政府肯定要对国民经济进行一定程度的干预，只是
22、政府干预的力度和方式有所不同。按照市场主导型观点，财政支出不仅规模不可能很大，而且结构无疑偏重于行政管理、法律秩序、防卫等维持国家机器正常运转方面的支出。按照政府主导型观点，财政支出规模可能比较大，但结构会偏重于资源动员和经济事务方面的支出。(二)财政支出结构的变化我国政府的经济管理职能逐渐弱化，社会管理职能日益加强。相应地，经济建设支出比重大幅度下降，而社会管理支出比重大幅度提高。其中，社会文教费的增长是合理的，而行政管理费的增长不尽合理。,二、经济发展阶段与财政支出结构同是在市场经济条件下，财政支出结构的长期演变就主要取决于经济发展阶段。换句话说，不同的经济发展阶段要求财政支出的侧重点不同
23、。(一)财政支出结构的发展阶段论马斯格雷夫把整个财政支出划分为军事支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移支出；同时把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的发展阶段，这三类支出的增长情况各异。,1.公共积累支出包括经济建设支出及各方面的非生产性基建支出(社会基础设施)。理论上说，财政投资占社会总投资的比重取决于资本品的外部性外部性越大的资本品，财政投资的比重越高。一般来说，公共部门主要从事具有较大外部经济性的投资，私人部门则主要从事具有较大内部经济性的投资。(1)在经济发展的初期，公共积累支出应占较大的比重。交通、通信
24、、水利设施等经济基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿意投资，而这些经济基础设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。因此，政府必须加大经济基础设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，加速经济起飞。,(2)在经济发展的中期，私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础设施建设也已基本完成，财政投资只是私人投资的补充。因此，公共积累支出的增长率会暂时放慢，在社会总积累支出中的比重也会有所下降。(3)在经济发展的成熟期，财政投资的增长率有可能回升。因为在这一时期，人均收入水平很高，人们对生活质量提出更高的要求，需要更新基础设施，加大社会基础设施和人力资本
25、的投资。2.公共消费支出包括行政管理费、社会文教费等。公共消费支出的增长率取决于社会成员对共用消费品需求的收入弹性，而从整个经济发展阶段来看，这一弹性一般大于1。,根据恩格尔法则，随着一国人均收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化，衣、食等基本消费品在整个消费支出中的比重会逐渐下降，而需要共用消费品做补充的私人消费品的支出比重会不断提高，因而公共消费支出占社会总消费支出的比重会相应提高。这种现象在经济发展的初期和中期表现得还不十分明显，但到了经济发展的成熟期，人们的消费档次大大提高，特别是“成人玩具”的出现(如私人拥有的摩托艇、豪华轿车、耐用娱乐奢侈品)，不仅需要政府提供各种公共设施与之配套
26、，而且政府的各种管理费还会增加。此外，随着人们对生活环境和质量要求的提高，政府的有关管理机构(如治安、环保)不断膨胀，这些都将导致公共消费支出的增长。,1857年，世界著名的德国统计学家恩思特.恩格尔阐明了一个定律：随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小，这一定律被称为恩格尔定律，反映这一定律的系数被称为恩格尔系数。其公式表示为： 恩格尔系数(%)=食品支出总额/家庭或个人消费支出总额100% 国际上常常用恩格尔系数来衡量一个国家和地区人民生活水平的状况。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康，30-40%为富
27、裕，低于30%为最富裕。,如何衡量中国百姓生活水平？恩格尔系数：上海2001年43.4%，2004年36.4%，2005年31.8%。其他地方也降到40%以下，甚至穷地比富地还低。调查准否？恩格尔系数本身科学否？恩格尔系数在40%以下时，其实要看该国居民食品消费之外剩余的钱是否仍须满足其他基本需求。只有在社会福利完善、社会保障充足的情况下，低于40%的恩格尔系数才可被视为“富裕”的标志。普通中国工薪阶层手中的余钱是要攒着以备挖掘住房、医疗和子女教育这“三座大山”的。所以很难仅以恩格尔系数低于40%为由，将其定义为已从“温饱型”上升为“富裕型”。,3.转移支出主要是社会保障支出。马斯格雷夫指出，
28、转移支出的大小取决于经济发展各阶段政府的收入分配目标。如果政府旨在减少收入分配中的不公平，转移支出的绝对额会上升，但转移支出占GDP的比率不会有多大变化；如政府的目标是确保人们的最低生活水平，转移支出占GDP的比率会随着GDP的增长而降低。罗斯托则认为，一旦经济发展进入成熟期，公共支出的主要目标将是提供教育、卫生和福利等方面的社会基础设施。此时，用于社会保障和收入再分配方面的转移支出规模将会超过其他公共支出，而且占GDP的比重都会有较大幅度的提高。可见，从理论上讲，一国的财政支出结构的状况与该国的经济发展阶段密切相关。,(二)财政支出结构的国际比较为了进一步说明经济发展阶段与财政支出结构的关系
29、，我们按政府提供的公共服务区分财政支出为维持性支出、经济性支出和社会性支出。维持性支出是指用来保证国家机器正常运转的支出，主要包括行政管理支出、国防支出以及公共秩序和安全支出等。经济性支出是指政府参与生产和投资活动的支出，如扶持基础产业发展的支出、基础设施建设的投资等。社会性支出是指用于提高全民素质和健康水平、消除贫困、提高福利水平等方面的支出，包括教育、保健、养老、失业及其他福利服务的支出。可以看出，在上述经济发展阶段论中，没有明确考虑维持性支出的演变情况。,从百年来的世界经济发展史来看，对各国政府的活动扩张和财政支出结构演变的历史轨迹可作如下描述：从维持性服务开始，首先扩展到经济性服务领域
30、，然后进一步扩展到社会性服务领域；与此相适应，维持性支出比重逐渐下降，经济性支出比重逐渐上升，然后这两者都逐渐下降，而社会性支出比重明显提高。财政支出结构的这种变化，不仅从历史的角度看是如此，就是从目前世界各国的不同发达程度来看，也是如此。下面，我们以世界银行关于国家类型的划分标准为依据，按1992年人均GDP划分，675美元以下为低收入国家，675美元8355美元为中等收入国家(其中，675美元2695美元为下中等收入国家，2696美元8355美元为上中等收入国家)，8355美元以上为高收入国家。这三类国家的财政支出结构状况如下表。,三类国家的财政支出结构 (19831993年),从此表中，
31、我们可以得到以下几个结论。1.维持性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈明显递减趋势。低收入国家的维持性支出占财政支出的比重平均高达37.7%，中等收入国家的这一比重比低收入国家低了9.4个百分点，而高收入国家又比中等收入国家低了2.1个百分点。维持性支出比重之所以会随着经济发达程度的提高而降低，主要是因为维持性支出提供的服务属于社会必需品，具有类似于私人生活必需品的性质，也在一定程度上服从于恩格尔法则，即维持性支出的收入弹性小于1随着经济的发展和人均收入水平的提高，维持性支出比重不断下降。,2.经济性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈递减趋势。低收入国家的经济性支出占财政支
32、出的比重平均为22.2%，中等收入国家的这一比重比低收入国家低了1.8个百分点，而高收入国家又比中等收入国家低了6.4个百分点。经济性支出比重之所以会随着经济发达程度的提高而降低，主要原因在于经济性支出所服务的领域逐渐成熟，无需政府再过多地介入。或者说，随着基础产业的成长壮大、经济基础设施的完备，经济性支出的绝对规模也许并未减少，但相对规模或所占比重必然下降。,(1)当经济发展到成熟阶段时，人均收入水平很高，人们的消费偏好发生根本性变化，特别是对教育、保健、养老、失业及其他福利等社会性服务的需求日益增加，而社会性服务又恰恰最适合由政府来提供，故政府的社会性支出比重必然提高。(2)人口增长特别是
33、人口的年龄结构变化对社会性支出比重提高产生了极大影响。人口增长要求政府提供的教育、医疗保健等服务要相应增加，人口老龄化导致社会保障支出急剧膨胀。从上表看出，低收入国家的社会保障支出比重仅为4.2%，而中等收入国家和高收入国家的社会保障支出比重分别提高到15.7%和27.5%，成为社会性支出比重提高的主要推动因素。,从上述分析可以看出，在不同的发展阶段，各国财政支出结构的差异程度不同。(1)就维持性支出来说，高收入国家和中等收入国家的维持性支出比重差异不大，而低收入国家的维持性支出比重大大高于前两类国家。这说明在低收入国家，政府需要拿出相当部分经费来维持国家机器的正常运转。(2)就经济性支出而言
34、，中等收入国家和低收入国家的经济性支出比重比较接近，而高收入国家的经济性支出比重明显低于前两类国家。这表明在中低收入国家，为了加快经济发展，政府参与了大量经济活动。(3)就社会性支出来看，表现出与维持性正常比重相似的状态，即高收入国家和中等收入国家的社会性支出比重差异不大，而低收入国家的社会性支出比重要比前两类国家低得多，尤其表现在社会保障支出比重上。这意味着在低收入国家，政府还无暇顾及全社会的生存环境、生活质量的改善和福利水平的提高。,我国处于低收入和中下等收入的临界区，财政支出结构更多地相似于低收入国家。但是，我国的财政支出结构与低收入国家的财政支出结构不完全吻合，比如维持性支出比重没有那
35、么高。从近年来的变化来看，财政支出已经呈现以下趋势：(1)经济性支出比重还有继续下降的趋势，只是下降的速度变得非常缓慢了。(2)社会性支出比重一直呈现上升的趋势，而且可以预计，随着社会保障制度的建立和逐步完善，社会性支出比重上升的速度将加快。随着我国刚刚进入下中等收入国家的行列，且人均收入水平还会继续快速提高，这两个趋势应当说不仅适应了市场经济运行的要求，也适合我国所处的经济发展阶段。(3)其他支出(包括国债利息支出)比重尚显得比较高，而且各类支出中有些项目尚需调整和控制。,最后应当指出，我们不能轻易地说我国目前的财政支出结构是合理还是不合理，既不能拿发达国家的支出结构作为判断标准，也不能以发
36、展中国家的支出结构作为判断依据。这是因为，各国的国情极为不同，特别是我国还处于经济体制改革和政府职能转变的动态过程中，财政支出结构正与此相适应地发生变化，其实这也是财政支出结构逐步优化的过程。,一、财政支出项目成本效益分析的概念 即“社会成本效益分析”，就是根据政府确定的政策目标，提出若干实现政策目标的项目，详列各项目的全部预期成本和预期效益，通过比较选择出最优的投资项目的分析方法。经济学上的成本收益分析：基于机会成本基础上的边际分析。经济学虽严谨，但可操作性差。因此在实际中只能用财务学上的成本收益分析来衡量：(1)净现值法（NPV）(2)成本效益比率法（NI）(3)内在收益（报酬）率法（IR
37、R）,第四节 财政支出的成本效益分析,分析的三个步骤（1）计算该项目在生命周期内可能带来的收益和成本的现金流量；（2）对在未来年份中发生的收益和成本的现金流量加以折现；（3）按照选定的标准将不同项目的收益与成本进行比较，决定取舍。公共部门与私人部门成本效益分析之差异：（1）追求的目标不同（2）成本效益的内容不同,(1)净现值法（NPV） 净现值NPV=效益现值总额成本现值总额i为若干可供选择中的第i个项目，t为第t年 净现值=0 0 选择0 不选择,(2)成本效益比率法 成本效益比率BCR=效益现值总额成本现值总额 BCR大于或等于1，投资项目可取，BCR越高，投资越有利；BCR小于1，投资项
38、目不可取。 (3)内在收益率法 内在收益率（IRR）就是使效益现值与成本现值相等（NPV=0，BCR=1）的贴现率，也就是使净效益现值为零时的贴现率 方法：解值r为内部收益率。在其他条件相同的情况下，内部收益率的值越高，表示投资经济效益越高，越应优先选择。,二、财政支出项目成本和效益的类型（一）实质性的与金融性的成本和效益 实质的成本，是财政支出项目所利用资源的实际成本。反映着社会成本的增加。实质的效益，是指公共项目的最后消费者获得的受益。反映着社会效益的增加。金融性的效益或成本（虚假的成本和效益）：由于项目的实施，使社会某方面受到影响，导致市场上相对价格变化而产生的效益或成本。它不反映社会财
39、富的实际增减，仅为价格对财政支出所作出的反应，代表收入在各社会成员之间的转移。它不反映整个社会最终总成本和总收益的对比，在经济分析时必须剔除。,（二）直接的和间接的成本和效益直接成本和效益是与项目支出直接相关的成本和效益。间接成本和效益与该项目的非主要目标相关，带有“副产品”性质，是次级或派生的，主要指由于某项工程建设而附带产生的人力、物力的耗费和与该工程相关联的部门的产量增加，以及得到的其他社会福利。较复杂，不具体。例如，河流的合理规划如果以防洪为主要目标，那么动力供应、灌溉、养鱼等则是其“副”效益，水的转向造成的损失、野生资源的破坏、库区移民的搬迁则是其“副”成本。但是主要目标和次要目标之
40、间的划分并无十分严格的标准，上例的动力供应、灌溉等所带来的收益也不能完全归于间接收益，因为这类规划不可能单纯把防洪作为唯一的直接目标，它总是和蓄水、发电等一起考虑的。所以为了正确分析项目的成本和效益，不可能不考虑间接部分。,（三）有形的和无形的成本和效益有形的成本和效益，是能够以市场价格计量并按惯例应记入会计账的成本和效益。无形的成本和效益，是不能用市场价格直接估价，由此也不能入账的成本和效益。如灌溉工程所造成的农产品增产、水利工程的水力发电是有形的收益，而造成的环境美化则是无形的。此外，为建设灌溉工程所投入的资金和实物是有形的成本，而可能引起野生资源的破坏、田野的损失则是无形成本。无形成本和
41、效益很难衡量，但必须在分析时予以考虑。（四）最终的与中间的成本和效益最终成本，是指项目作为最终产品所产生的一切成本。最终效益，则是项目为消费者直接提供的利益。,中间成本，是指在项目成为最终产品之前，由于其他经济活动的加入所产生的一切成本。中间效益，是指有利于其他产品的生产，而间接提供的效益。有时候项目提供的产品可能有两种性质，如天气预报，对出行者来说是一种最终产品，对航空事业来说是一种中间产品。（五）内部的与外部的成本和效益内部成本和效益，主要指项目所在辖区范围内发生的成本和效益。外部成本和效益是指项目范围外发生的成本和效益。如防洪工程，下游地区所得的防洪利益是外部效益，它是由工程所在的上游地
42、区效益所“溢入”的。外部的成本和效益也应列入项目的成本和效益。,某水利工程的成本和收益,三、成本和效益的衡量财政支出成本效益分析的中心难题是对社会成本、效益的衡量。公共工程而言，社会成本与社会效益并不反映为市场价格。有些只能用间接的方法来解决。（一）计算项目引起的消费者剩余变动（纯经济学角度）对某一产品的社会收益，可以用消费者剩余来衡量。消费者剩余是指消费者为获得某种商品或服务愿意支付的货币总额与实际支付的货币总额之差，它由需求曲线以下与经过市场价格的那条横线之间的面积来衡量。例：对某一公路拓宽项目的收益进行评估。拓宽道路的净收益为CAAC的面积，它所度量的恰好就是道路拓宽前后的消费者剩余的变
43、化。,拓宽道路的消费者剩余,但是在大多数情况下，消费者剩余难以直接观察，这时需要采取别的变通方法，根据观察到的有关数据来推断人们从财政支出中得到的最终收益。这种推断主要有以下两法。,（二）从经济行为进行推断1.时间价值的估计（时间价值化）用于评估由于财政支出项目所带来的社会环境的改善而节约的时间的价值。工资率就可以用来作为时间价值的货币衡量。存在的问题：一是一些人并不能自由选择他们的工作时间，二是并非所有的非工作时间都是等效（用途不同），三是人们对闲暇和工作的选择偏好不同。,2.生命价值的估计（生命价值化）生命无价，但政府改善人们健康、保障公共安全的支出有限。方法1：估计一个人死亡损失的收入，
44、即如果他活到正常的年龄，他在生命的剩余时间能赚到多少钱。方法2：对改变个人死亡的概率赋予价值，即计算个人由于死亡概率增加而补偿的附加收入。如从事从事危险职业的职工一般要有较高的工资作为风险的补偿。即用人们所要求的风险补偿，来估计生命价值。,（三）影子价格需计直、间接，有、无形的实际成本与收益。许多公共项目的产出品或投入品虽有市场价格，但并不反映其真实价值（边际社会成本与边际社会收益）。所谓影子价格，是指无市场价格或市场价格变形（不当）进行推算或调整后的替代价格。它是一种真正的社会价格（边际社会成本或边际社会收益），但又不真正存在于市场上。计算很困难，关键是估量市场失灵下政府行为效果。用影子价格
45、代替市场价格的原因：(1)产品或服务具有外溢性（生产的、消费的）(2)存在垄断、管制、税收或补贴而导致的价格扭曲(3)失业类型劳动力价格的影响。公共工程雇佣失业者的机会成本低于劳动力市场价格，甚至为零。一般以现行工资计，还应将“就业效应”计入效益的估值。,四、成本和效益的折现（社会贴现率选择）由于贴现率应当反映出资源在各种私人用途上所能获得的收益（如放弃了私人投资所能获得的收益、放弃消费所能获得的收益）。构成了投资于政府项目资金的机会成本。三种选择：(1)以投资利率（私人投资的税前收益率）来确定；(2)以消费利率（私人储蓄得到的税后收益率）来确定；(3)以投资利率和消费利率加权平均利率来确定。
46、如果公共资金的使用以私人投资减少为代价，以税前收益率为贴现率。如果公共资金的使用以私人消费减少为代价，以（储蓄利息税）税后收益率为贴现率。现实中公共资金既来自于私人投资的减少又来自于私人消费的减少，故往往以两者加权平均利率来确定。,案例分析：三峡工程成本收益分析,20世纪80年代中国政府组织了四百多位专家和数千名勘测设计和研究人员论证工作，对三峡工程的成本收益进行了深入系统的分析，于1988年编写了可行性研究报告。1.三峡工程的效益分析(1)防洪作用（直接的）：可拦洪120亿m3一200亿m3，减少中下游淹没农田 250万亩一300万亩（有形的、无形的），并为洞庭湖区的根本治理创造条件（外部的
47、）(2)发电效益 （直接的、有形的）每年可替代煤炭约4000万吨一5000万吨 (3)航运方面（间接的、有形的）运输成本可降低35一37此外就没有其他收益了吗？（间接的、无形的）,2.工程投资估算按1986年末物价水平，估算三峡项目的静态总投资为361.l亿元，其中枢纽工程投资为187.7亿元，水库移民投资为110.6亿元，电网的输变电投资为62.8亿元。第一批机组发电前的静态投资为169.2亿元，其中枢纽工程投资111.l亿元，移民投资43亿元，输变电投资15.1亿元。经反复研究，这个投资估算数是可靠的。以上实际上仅为直接的、有形的、最终的、内部的。但相应的其他无形的、间接的、中间的、外部的
48、成本存在，如生态环境、名胜古迹。,3.项目评价按影子价格和10的社会折现率，对三峡工程进行了动态经济分析。计算结果表明，三峡工程的净现值（即产出总现值减投入总现值）131.2亿元，经济内部收益率为14.5。按规定，净现值大于零，或经济内部收益大于10，建设项目是可以接受的。说明从国民经济总体角度衡量，兴建三峡工程是有利的。对早建（假定1989年开工）、晚建（假定2001年开工）、不建（以其他工程替代）进行了综合分析，成果表明，三峡工程早建方案费用总现值最小，晚建方案费用现值大于早建方案，但小于不建方案。说明三峡工程建比不建好，早建比晚建有利。,案例点评(1)本案例展示了公共支出的成本收益分析方
49、法。(2)在进行公共工程成本收益分析时，应区别真实的（或实际的）成本收益与货币的（或金融的）成本收益，对后者一般不予考虑，报告充分地体现了这一点。(3)在真实的成本收益中，又要区别直接的与间接的、有形的与无形的、内部与外部的。 (4)对成本收益要采用影子价格和贴现率予以折算。报告采用10社会折现率（即贴现率）是从项目计划建设期内情况综合考虑的。(5)由于公共工程的成本收益的内容比较复杂，特别是一些成本收益项目不能货币化，人们的主观评价会有很大的分歧，所以，全国人大在决定是否批准三峡工程时，弃权、反对的票数比例比一般议案要高。,思考题：1.简述财政支出按公共产品理论的分类。 2.政府职能和经济发展阶段对财政支出结构的影响分别如何？3.财政支出项目成本和效益的类型有哪些？ 作业：1.什么是财政支出弹性、财政支出边际倾向、财政支出比率？我国2009年这些指标分别是多少？2.简析2009年我国全国和中央财政支出按政府职能分类的主要项目构成。,
