1、对公立民营办学模式的思考?哆盘垴?对公立民营办学模式的思考彭安臣曾洁(华中科技大学教科院硕士)摘要公立民营高校是在我国教育改革的背景下,随着教育民营化思潮而出现的全新办学模式=本文对公立民营办学模式产生的背景,理论基础,实质进行了分析,较深刻地认识到公立民营办学模式的特点:并通过比较,认为公立民营办学模式可以避免原有办学模式的一些弊端.最后指出应妥善处理政府与公立民营高校的关系.关键词 公立民营办学模式教育产品随着社会的发展与高等教育的大众化,以国家投入为主体和国家管理为主要运行机制的办学模式发生了很大的分化.从现实来看,办学模式从单一向多样化发展,主要有以下几种:公立办学模式,私立办学模式,
2、混合办学模式,教育集团办学模式,二级学院办学模式,公立民营模式等_lJ.新的办学模式不仅丰富了我国高等教育办学模式,推动了高等教育体制的改革,而且形成了我国高等教育办学新理论,加快了我国高等教育大众化的步伐.公立民营作为一种全新的办学模式,受到了教育界内外人士的极大关注.那么,公立民营办学模式是在什么背景下产生的,实质是什么,将会发挥什么作用,本文将以高等教育领域内的问题为研究起点.一,公立民营高校出现的背景公立民营高校的出现受市场经济的逐步完善,公立高校面临的困境和世界教育改革趋势等因素的影响.1.市场经济的逐步完善是公立民营高校产生的基础.市场经济的逐步完善,要求高等教育也作出相应变化.教
3、育与经济的基本关系是:经济是教育发展的基础,经济不仅决定教育的规模与速度,还决定教育制度与体制.“经济体制决定着教育体制,教育体制必须与经济体制相适应.“j 也就是说,教育受经济制约并最终由经济决定,经济体制决定着与之相适应的高教体制,否则,其生存,发展,运行都将受到影响与阻碍.公立民营高校的出现也就是公立大学适度引入市场机制运作学校,她成长的土壤当然离不开市场经济的形成,这点将在后面得到说明.2.公立高校面临着诸多问题.首先,公立高校提供的教育产品越来越不能满足公众的需求.公立高校在我国享有绝对地位,高教产品主要是通过公立高校来提供,然而,在公立高校中,政府既是高等教育的安排(提供)者,又是
4、高等教育的生产者,这种作法带来很多弊端.在学校内部表现为机构臃肿,官僚主义和运行效率低下等问题;在外部表现为教育经费的普遍紧张 ,高教产品不符合市场的需要,不能满足民众的多样化需求.其次,原有的办学模式受到民众的普遍质疑.理论上政府是公众利益的代表,但事实是政府并不总能及时,准确地体现公众利益.在现实中,公立高校实际上是政府的一个部门并对政府负责,而不是对学生负责,通常不会以学生为中心安排和提供教育产品(服务).这种模式产生的后果是生产效率的低下,教育资源的浪费,更严重的是公众的教育需求得不到满足.再次,随着我国加入 WTO,中国教育以服务产业已列入 WTO 条款,国外高等教育介入中国教育市场
5、将对我国高校办学模式提出重大挑战.中国的教育,尤其是高等教育,不仅要面向国内市场,而且要面向国际市场.中国高等教育必须做出相应的调整,面对这一新的挑战.面对着急剧的社会变迁和民众的迫切要求,存在于公立高校系统内的固有的问题和弊病在新的社会变迁之下愈益显露,并逐渐扩大而成为教育发展与社会进步的羁绊.3.从国际形势来看,公立大学民营化正在成为高等教育改革的一种趋势.例如,菲律宾政府已明确规定,到 2001 年,国家公立高等教育系统转为私立,政府对转制的大学实行补贴.除此之外,美国,澳大利亚,日本等国家不约而同地提 H了公立大学民营化的思想.世界上之所以出现公立大学民营化的思潮,一方面是与世界各国公
6、立高等教育经费不足和办学效率不高有关;另一方面则体现了办学模式多样化的要求.一目前世界上许多国家的教育改革正是力图在教育中引入市场原则,来提高传统的建立在科层制度基础上的公立学校的效率和质量,在教育领域中引入民间资本(或资金)来减轻政府公共财政的负担,为公众提供更多的,可供选择的,高质量的教育机会.教育向民营化的转变是目前在全球范围内出现的一种有着普遍意义的现象,越来越多的私人参与到学校办学,经费筹措及学校控制与管理之中.一那么,如何在新形势下,寻求和创建一种新颖的,享有充分自主权并适合民众多样化要求的办学机制已成为急需解决的问题.公立民营高校正是在这样的背景下产生的,且形成一种全新的办学模式
7、.二,高等教育民营化:公立民营模式的理论基础“政府失灵“ 直接导致了民营化的出现.公共服务民营化是以政府为主导,以市场化和社会化为主体,以公众满意为标准,打破政府垄断,引进竞争机制,构建政府,私营部门(非政府组织和私营企业)相互合作的公共服务体系,政府为安排者,私营部门为生产者,公众为消费者.其根本目的就是打破完全由政府垄断提供公共产品和公共服务的状况,实现公共产品和公共服务提供机制的多样化.r“民营化是一个动态概念 ,其最简单的含义是把政府扮演生产者角色的安排转化为私人生产者唱主角的安排.“l6公立民营高校是在教育办学模式改革的背景下,随着公共服务民营化思潮而出现的.在我国,高等教育民营化主
8、要有两条途径:一是发展民办高校,直接利用社会力量进行办学,扩充教育资源;二是公立高校转制 ,通过引入市场与竞争机制转变办学机制,使得政府由教育的供给者转变为安排者.着名教育学家潘懋元先生曾指出,我国高等教育办学模式改革的关键,是超越各级政府既是投资者又是举办者和管理者的观念,打破国家“垄断 “高等教育的格局 ,形成多元化的办学体制 .公立民营模式(高等教育民营化)是由公立高校通过转制而形成的一种全新办学模式,是在学校的国有性质不变的前提下,政府将全民所有制的公办学校按照有法定效力的程序,交由具有法人地位的民问组织或私人承办,实现由政府生产转向民间组织生产的转变,达到教育资源的优化配置.这类高校
9、有浙江万里学院等.浙江万里学院的前身是一所具有 50 年历史的公立农村技术师范专科学校,由于多种原因,发展陷入困境.后浙江省人民政府做出决定,该学校的国有性质不变,但所有权与办学权分离,由民营的浙江万里教育集团举办.经过几年的运作,学校规模逐步扩大,教学质量不断提高,显示出良好的发展势头.浙江万里学院的转制是在适应新形势下所做的一次改革,转变的一种产品和服务的生产方式,实现由原来由政府生产交给社会民间组织(万里教育集团), 实现由政府生产转向民间组织生产的转变,相应的一些机制也产生了变化.三,公立民营办学模式的实质1.高等教育是准公共产品(服务)按照经济学的定义,产品可以分为公共产品,准公共产
10、品和私人产品.公共产品是政府无偿向居民提供的各种服务的总称,它具有非竞争性和非排它性的特征.私人产品是指居民或企业通过市场而提供的产品与服务.而准公共产品则是介于二者之间的.它一方面在消费上具有排他性,在供给上可以将不付款者排除在外;另一方面,又具有外在利益,可以为社会共同享受,不能在个人间划分,也不能把一些人排除去.高等教育就是一种典型的准公共产品.一方面,高等教育作为一种服务形态的产品,在一段时间内,供给服务的高校和教师所能给予学生的服务是有限的,在教学设施,设备和教师的指导能力没有得到充分利用的条件下,教育是一种具有非排他性的产品;但在超越现有教学条件的约束之后,再增加学生的数量或者提高
11、教学服务的质量,教育就表现出排他性的特征.这时增加一个人会导致任民办教育研究何他人对所供给的教育服务的消费和享受的减少,高等教育作为教育的最高层次,目前只能少数人才能享受,在消费上具有排他性,一部分接受了高等教育其他人就享受不了.另一方面,高等教育又具有外部性或社会效益,一个人接受了高等教育,其他人和全社会都可受益.比如一个受过良好高等教育的公民对邻居,同事,社区,社会都有益处,高等教育对于社会的精神文明与物质文明建设都会带来巨大收益,这就是教育的外部效用.2.高等教育的提供与生产产品属性是经济学中判断该产品是由政府提供还是由私人提供的主要理论依据.由于政府代表的是一国全体公民,在政府和私人之
12、间,政府提供准公共产品的公共性更强.因此,准公共产品一般由政府提供.虽然私人出于利他的动机,也可能提供公共产品,但这并不符合经济学的主流.王善迈教授也认为,非义务教育阶段的准公共产品主要由政府提供,提供方式有:第一,教育机构由政府举办并通过财政拨款提供费用;第二, 教育机构由私人或民间举办,政府资助;第三.同时向受教育者收取一定的学费.l8但是,政府提供公共产品并不等于政府自已生产公共产品.“提供不等于生产 ,提供是谁付费的问题,生产则是谁建造或制造的问题“.那么某种产品到底由谁来生产,取决于谁生产这种产品更有效率.让私人通过市场竞争来生产这些准公共产品,会使公共产品具有效率.政府可以通过政府
13、采购,合同出租等方式将生产公共产品的任务交给私人去办,政府只需要确定一定的标准和数量就可以了.而准公共产品的生产则进入经济过程,市场机制在其中起主导作用,承包商在合同许可的范围内自由配置资源.公立民营高校也就基于这种理论而产生的.公立民营高校的实质就是实现了安排者与生产者的分离,改变了公立高校中政府既是一个安排者又是生产者的弊病,政府只是安排者,民间组织(承包商)或私人是生产者.这样大大提高了公立高校的办学效益.浙江万里学院的成功“转制“ 已给了我们一个很好的启示.四,公立高校,民间组织(私人 J 与政府的关系转变通过以上的分析,我们可以把公立民营办学模式与原来的办学模式作一简单比较,见下图.
14、网 J 政府( 公立高校)教育产品 l 公众 l1.,.L.JL.J图 1 原来高校的教育产品的生产与提供模式图行政机制市场机制图 2 公立民营办学模式的教育产品的生产与提供模式图?哆盎?这里需要说明一点.在图 1 中,之所以把政府和公立高校视为一体,是因为我国法律虽然规定公立高校为独立法人,但现实中,公立高校实际上是政府的一个部门并对政府负责,所有权属于国家.因此,在公立高校进行承包,合同出租时,只能由政府的相关教育行政部门做决定,例如浙江万里学院的转制是由浙江省教育厅作出决定的.在图 1 中,我们可以看出,公立高校(政府)既是教育产品的提供者,又是生产者.产品的生产和提供主要在行政机制下运
15、行.这样提供和生产方式的最大弊病是公众没有选择教育产品的机会,没有渠道对教育产品的生产者(政府) 进行监督和约束,最终导致教育资源浪费与效率的低下.在图 2 中,教育产品的提供和生产进行了分离.教育产品的提供主体还是政府,但生产交由民间组织或私人.教育产品的生产是在市场机制下进行的,通过市场竞争从而有利于降低教育产品的生产成本,优化教育资源的配置.而教育产品的提供是在行政机制下进行的,可避免承包商受趋利性的影响和保证教育产品的合理分配.政府通过合同承包,特许经营,凭单以及政府出售等形式把生产的任务交由民间组织或私人来进行.政府从生产工作中解脱出来,负责对教育产品进行付费(财政拨款),对承包商进
16、行监督和管理.而公众可以评价和自由选择教育产品,把相关信息反馈给承包商,敦促承包商提高教育产品的质量.公立民营作为一种新的办学模式,具有以下优点:有利于产生竞争机制.适度引入市场竞争,迫使高校设法降低成本和提高效率,节约教育资源,那些不以最高效率的方式来有效使用资源的高校将最终被淘汰出局.借助私人或民间组织具有追求利润的动机,有利于生产成本的降低,生产效益的最大化.有利于政府转变职能.由直接行政管理转变为运用立法,经济,评估,信息服务和必要的行政手段的宏观管理.(垒)有利于加强高校与社会的联系和社会各界对高等教育的关注.有利于高校面向市场,按需培养人才.五,妥善处理政府与公立民营高校的关系从以
17、上的分析可以知道,公立民营高校在很大程度上就是市场化或者说借助市场原理运作学校,其目的是解决高校体制与机制的效率与效益问题.但同时我们应该认识到高校转制并非是万能的,并不能解决高校发展中的一切问题,需要协调好政府,高校,市场的关系.如何发挥公立民营办学模式的优势,政府应发挥积极的作用.反对高等教育的民营化的人往往忽视服务提供和服务生产之间的区别,进而错误地认为,如果政府放弃了服务生产者的功能,它自然就放弃了服务提供者的角色.其实,实行转制后的高校并不等于政府与教育管理部门作用的缺失,作为民营化的促进者,教育主管部门应该发挥新的作用,主要再现在以下几个方面:(1)参与作用.政府以向公众提供优质高
18、效的公共服务为己任,所以不能离开政府的有效参与.学校的经费还应由政府根据学生数向学校统一拨款,由学校根据实际情况自主安排使用.美国的特许学校就是民营化的一种形式,特许学校在管理上充分享受办学自主权,其主要运作是学校举办者和州地方教育主管部门签订合同,学校在任命校长,聘请教师,经费使用,课程设置上有充分自主权.但州地方政府照常向此类学校在校生拨付人头费,并对合同规定进行评估._I(2)监督作用.民营化将是一个长期的过程,必然引起各方面利益关系的调整.由于现行法律规范与管理体制的缺陷,在此过程中容易出现损害公共利益的问题,比如说在由于转制后的高校利用信息不对称,乱收学费.所以政府应该从加强法制人手
19、,对高校转制中的高校行为进行必要的约束和监督,促使高校的行为法制化.(3)引导作用.在对之进行必要约束的同时,还应对其进行激励和引导,创造良好的发展环境.比如,由于高等教育具有公益性,政府应在各方面给予一定的政策优惠;政府通过各种途径向公众宣传转制后的高校的相关信息,获得公众的信任与支持.总之,公立民营办学模式,使政府,高校,公众等主体都得到了有效的激励.关键的是,教育产品的提供者与生产者在其中剥离为两个主体.教育产品的提供者还是政府,因为政府最能代表公众的利益.但政府提供并不等于政府参与教育产品的生产,生产可以交给某个民间组织(私人) 去干.政府无论在教育产品的生产还是提供,都起着关键作用.
20、例如,为民间组织提供公平有效的竞争环境;为教育产品付费(也就是财政拨款 );评价和监督民间组织(私人)的生产;为公立民营高校有效地宣传和引导等.参考文献:1姚云.中国高等教育办学模式的变迁与路向特征J.广东工业大学(社会科学版),2Oo4,(3).28王善迈.教育投入与产出研究 M.石家庄:河北教育出版社,l999.37潘懋元,邬大光.中国高等教育办学模式的变化与走向分析J.教育科学研究,2001,(1).4史静寰.八九十年代美国教育改革述评J.清华大学教育研究,1998,(4).5娄成武,尹涛 .论政府在公共服务民营化中的作用J.东北大学:社科版,2003,(5).6(美)E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系M.周志忍等译.北京:中国人民大学出版社,2002,(6).9马胜杰,夏杰长 .公共经济学M.北京:中国财政经济出版社,2003,(4).10靳希斌主编 .教育资本:规范与动作M.成都:四川教育出版社,2002,(11).
