1、 河南大学硕士学位论文基于我国耕地保护的土地税收制度改革研究姓名：秦沛鑫申请学位级别：硕士专业：土地资源管理指导教师：秦明周20090501民以 食为天 ， 土 为农 之 本 。 耕 地不 仅 是重要的生 产资 料 ， 而 且 是人 类 赖以 生 存和 发 展 的基础 。 耕 地保 护 对 于 我 国 这 样 一个 人 口 众 多 、人 均耕 地资 源 相对 贫乏 的国 家 来说具有 及 其 重要的意义。 近年 来， 随着 社 会经济 的发 展 、城市 化水 平的提高 ， 耕 地流 失 问 题同益 显 现 ， 人 地矛 盾 逐 渐突 出 ， 耕 地保 护 面 临 前 所未有 的压力和 挑 战
2、。调 控 经济 ， 促 进社 会经济 可持续 发 展 的重要经济 杠杆 。 税 收相对 与 其 他公 共干预手 段， 具有 强 制性 、无 偿性 和 固定性 的特 征 和 更 大 的透明 度 。 它是政 府矫正 土 地利 用外 部性 的最有 效的手 段。 通 过税 法的执 行可以 实 现 有 效保 护 耕 地， 优 化耕 地资 源 配 置， 提 高 耕 地资 源 节 约 、集 约 利 用程度 的目 的。 国 外 的许 多 国 家 和 地区 都制定了 相关的土 地税 收政 策， 实 现 对 土 地资 源 的有 效配 置和 耕 地保 护 。目 前 我 国 土 地税 收体 系共有 十 二 个 税 种
3、 组 成 ， 涵 盖 在 土 地的取 得 、保 有 、交易等 各 个 环 节 。 但 随着 经济 社 会转 轨 ， 城镇 化、市 场 化大 潮 带 来的土 地需 求 市 场的高 涨 ， 税 制设 计 中 的一些不 合 理之 处也逐 渐显 现 出 来， 如 征 税 范围 偏窄、税 率低 、税 负失 衡 、计 税 不 科 学 等 。 这 些制度 上 的缺 陷直接 导致 了 土 地税 收调 节 功能的弱化， 在 耕 地保 护 上 的作 用难以 有 效发 挥 和 体 现 。变 “城镇 土 地使用税 ”为“建 设 用， 将 农 村 建 设 用地融入 纳税 范围 ， 按税 率征 收， 使税 额与 土 地价
4、 值 保本 文包 括五 个 部分： 第 一部分序 言 ， 主 要论 述 了 研 究 的背 景、意义、国 内 外研 究 进展 以 及 论 文采用的研 究 方 法、研 究 内 容及 结构安排。 第 二 部分运 用经济 学理论 分析 土 地税 收制度 对 耕 地保 护 的影响， 通 过对 市 场 失 灵 及 外 部效应 理论 在 耕地保 护 中 体 现 的分析 ， 结合 国 内 外 土 地税 收制度 在 耕 地保 护 方 面的经验 和 教 训，分析 并 提 出 土 地税 收制度 在 耕 地保 护 中 的地位与 优 势。 第 三 部分通 过对 我 国 现 有土 地税 收制度 的分析 ， 找 出 其 在
5、 耕 地保 护 方 面出 现 的问 题， 并 对 其 原 因 进行剖 析。第 四部分在 找 准 我 国 土 地税 收制度 在 耕 地保 护 方 面 所出 现 问 题原 因 的同时， 根 据我 国 土 地税 制改 革的原 则提 出 完 善的对 策。 通 过相应 的税 制改 革途 径， 构建 更 有利 于 耕 地保 护 的土 地税 收制度 框架 。 第 五 部分总 结研 究 成 果 ， 并 指出 其 中 的不 足之 处和 有 待 进一步探 讨 思考 的问 题。关键词： 耕 地保 护 ；土 地税 收制度 ；对 策研 究瑃 本 和 电 子 文 本 怨 诩 焖鳌 轹稴 杉 投 杈河虑臾 学出于宣 扬 、
6、展 览 学校学住 获得 者 宦畚淖 髡 签 名 ：在 我 国 现 行 的 税 收 制度 中 与 土 地 有 关 的 税 种 有 十 余种 之 多， 与 耕 地 保 护 有 关的 主要包 括耕 地 占 用 税 、 城 镇 土 地 使用 税 、 土 地 增 值 税 等税 种 ， 它 们在 耕 地 保 护中 有 着 行 政 和法律调 控 手 段 不可 比拟 的 优 势 。但 是 ， 随着 经 济 社 会 变 化 和我 国 耕地 保 护 形 势 的 不断 严 峻 ， 形 成 于 年 工 商税 制改 革时 期 的 土 地 税 收 制度 已 经 不能适应 新 形 式 的 要求， 对 耕 地 保 护 的 作
7、用 正 逐 步 消减 。如 何改 革和完 善 我 国 有 关耕 地 保 护 的 土 地 税 收 制度 ， 切 实保 护 耕 地 资 源 ， 促 进 国 民 经 济 的 可 持 续 发 展 ， 已经 成 为我 们面 临 的 一个 重 要课题 。同 时 ， 我 国耕 地 资 源 面 临 的 另 一 个 现状 是 质量 总体水平 不 高 ， 后 备 资 源 有限 。我 国现 行 的 耕 地 保 护制度 是 伴 随着 我 国社 会经 济 发展 尤其 是 农 业发展 过 程而经 过 市 场 经 济 条 件 下的 不 断健 全 与完善 ， 年 最 积 极 的 耕地 保 护政 策 的 实施，直到 现 在“最
8、 严 格的 耕地 保 护制度 ”。 其 内 容 主 要包 括 以 耕地 所有 权与使 用 权制度 、耕 地 流 转制度 、土 地 用 途 管 制、耕 地 占 补平衡制度 、基本农 田 保 护制度 、土 地 开发复 垦 制度 等为主 的 行 政 管 理 政 策 和 以 土 地 出 让金 制度 、农 业补贴 制度 、土 地 信贷 制度 、土 地 税 收 制度 等为主 的 经 济 调 节政 策 。多 年 来，行 政 管 理 政 策 一 直在耕 地 保 护制度 体 系 中 起主 导作用 ，在遏制滥 用耕 地 ，提高 土 地 集 约 利 用 方面 起到 了 一 定效果 。 随着 经 济 社 会环 境 变
9、 化，虽然 耕地 保 护的 行 政 管 理 政 策 效率 有 所提高 ，但 是 我 国耕 地 减 少趋势 仍 然 没 有 得 到 控 制。现 实 证 明 ，耕 地 保 护制度 是 涉 及到 社 会经 济 诸多 方面 的 问 题，只 有 通过 多 种 政 策手 段的 综 合 应用 ，才 能 更好 的 解决问 题。 税 收 作为政 府调 控 市 场 的 重 要经 济 杠 杆 ，在促进 资 源 有 效配 置方面 发挥着 行 政 和 法律 调 控 不 可 比 拟 的 优 势 。 耕 地 作为一 种稀 缺 资 源 ，一 种 公 共 物 品，税 收 制度 对 其 在取 得 、保 有 、流 转等各个 方面
10、的 影响是 巨大的 。 通过 在土 地 税 收 制度 上的 改 进 和 完善 ，是 可 以 在很 大程度 上推动 资 源有 效配 置、土 地 集 约 利 用 ，实 现 耕 地 保 护的 目 的 。土 地 资源 相 对 丰富 的 发 达 国家 更 注 重 土 地 税 收的 收入分 配 和财 政 收入作 用，因而 土 地 税 更 多 地 具 有 所 得 课 税 和财 产课 税 的 特 点 。而 经济较 为 落 后 或 土 地 资源严重 短缺的 发 展 中 国家 则更 强 调 土 地 税 收的 资源 配 置作 用，因而 土 地 税 更 多 地 具构 相 对 完 整 ，土 地 税 收的 主 要功能 在
11、 于 限 制 土 地 投机性 交易、促 进土 地 资源 的 有效 利 用 缤恋 刈 H盟 盟 啊 丶 鬯 昂吞乇 鹜 恋 乇兴 【 】。在 一些 地 方，也通过征 收高 额 的 资产税 或 土 地 开 发 交易税 ，来 抑 制 人们 的 开 发 热 情 ，并 获得 更 多 的用于 道路等基础设 施 建 设 的 公 共 服 务 资金，如加 拿 大 有 很 高 的 资产税 ，但对 于 农户 之 间耕地 的 交易较 低 峙 。在 澳 大 利 亚 、英 国、瑞典、德国和荷 兰，耕地从 国外 的 资料 来 看，土 地 税 收制 度 在 耕地 保护 中 被作 为 一 种经济手 段 被广泛我 国是 世 界
12、上最 早 产生 土 地 税 国家 之 一 ，其 产生 可 追 溯至 夏 代 的 贡，至 今己收体系 开 始 形 成 ，经过不 断 的 改革 和发 展，形 成 现 行 的 土 地 税 收制 度 。行 对 比 研究。例 如，耕地占 用 税 、城 镇 土 地使 用 税 、土 地增值税 等与 耕地保护相关 的几 个土 地税 种 特 点，及其在遏制 耕地非 法占 用 和集约 节 约 利 用 土 地中的作 用定 位 的分 析 ，均 是通 过比 较 分 析 得 出 的。类 推 法是通 过不 同事 物 的某些 相 似 性类推 出 其他 的相 似 性。对 于 土 地税 收这种 经济手段 作 用 机理 的分 析
13、正 是由耕地保 护的行 政手段 、法律手段 、技 术 手段 的作 用 机制 类 推 而 展开 的。我 国有 关 耕地 保 护的 税 收 制度 。 接 着 从 耕地 具 有 公共物品 属性 和 耕地 保 护会 产生正的 与 负的 外 部 效 应 入手 ， 分 析 土地 税 收 为什 么可以 成 为政府 矫 耕地 保 护外 部效 应 的最 有 效 途 径 ， 其具 有 什 么样的 特 质 和 优 势。 其次， 结合其他国家 和 地 区土地 税 收 在 耕地 保 护中 发 挥 作用 ， 分 析 我 国有 关 耕地 保 护的 税 收 制度 的现 状 ， 着 重探 讨耕 地 占 用 税 、城镇土地 使用
14、 税 、土地 增值 税 以 及 与 耕地 有 关 的环 境 保 护税 收政策 等 税 制存 在 的 问题 与 不足。 然 后， 再 从 全 局出 发 ， 针 对 不同 税 种 的 完 善 意 见，提 出 构建 我 国耕 地 保 护税 收 体 系 。 最 后总 结并 提 出 需 要进 一步 研究 的 问题 。耕 地 作 为一 种 重 要 的公 共资源，它不 仅 具有 经 济 产 出 功能，而 且 还具有 重 要 的社 会 承 载 和 生态服务 功 能，属 于 准 公 共物 品 范 畴。根 据 准 公 共产 品 的理 论 ，耕 地资源作 为一 种 “ 准 公 共产 品 ” 具有 突出 外 部 效
15、应 ，其外 部 效 应 主 要 是由 于 耕 地 本身 具有 的多项功 能和 由 于 被 人 类 利用而 具有 社 会 性所 决 定 的。从 长期 耕 地 保 护 的效 果 来 看 ，耕 地 保 护 能带 来 突出 的社 会 效 益，主 要 表现 在 以 下 几 个 方面 ：第 一 、耕 地 保 护 是稳 定 粮 食 生产 的基 础 。无 农 不 稳 ，粮 食 生产 是社 会 发 展 头等 大 事 ，是国泰 民 安 的基 础 ，是任何 时 候 都 应 重 视 的问 题 。“ 民 以 食 为天 ，没 有耕 地 在 面 积和 质量 上 的保 证 ，就 没 有 粮 食 总 产 的稳 定 增 长。因此
16、 ，只 有 在 保 持 稳定 的耕 地 面 积和 质量 的前 提 下 才 能保 护 农 业 生产 持 续 稳 定 发 展 。第 三、耕 地 保 护 是社 会 经 济 可 持 续 发 展 的基 础 。要 实现 可 持 续 发 展 ，首 先 要做 到 的是自 然 资源可 持 续 利用。土地 作 为稀 缺的自 然 资源，在 我 国经 济 社 会 的可持 续 发 展 战 略 中起 着 基础 性、决 定 性作 用，是生存 的源泉 ，发 展 的基 石，是立 国根 据 上述耕地 保护的 外 部效 应 表 现 可 以看出 ， 保护耕地 不仅 是 粮 食 稳定 生 产的 基础 ， 同 时在 促 使 水 利 、
17、气候、 环境等自 然条件 的 良 性 循 环， 和 对 社 会 稳定 、农民的 社 会 保障 、 就 业 安 置 、 可 持 续 发展 等方 面 都 具有重 要 的 作 用 。 但对 于 农民个人 或 农民集 体 来 说， 作 为 社 会 经 济 中 的 经 济 活 动 主 题 ， 他 们 是 理性 的 ， 他 们 在经 济 活 动 中 追 求 利 益 最大 化 【浚梢园 阉 鞘 游 !袄 硇 跃萌 。 因 此 ， 当 耕地 用于 农业 生 产 带 来 货 币 收 益 较 低， 同 时由 于 公 共物品 具有的 非 排 他 性 ， 使 保护耕地所 形 成 的 社 会 效 益 、 生 态 效 益
18、 等无 法 用 货 币 形 式 得 以体 现 时， 保护耕地 的 收 益 外部化 ， 农民也 就 缺少了 保护耕地 的 积 极性 。 当 农民其 他 劳 动 收 入高 于 农业 收 入时，在 利 益 驱 动 下他 们 会 放 弃 耕种 土 地 或 减 少对 耕地 投 入， 而 由 此 带 来 的 耕地 面 积 减少缗 7牵 的 诓 康髡 ， 土 地 质量下 降 绯 鱿稚 衬 渭 罨 ，甚至 是 对 农业 生 态 系统的 破 坏 【。 由 于 耕地 保护明 显的 外 部效 应 存 在 ， 致 使 市 场 机 制 的 调 节不能 有效 地 进 行 ， 图 焊 乇 ； 谐 地 保 护 中 政 府 采
19、取的 耕地 保 护 行 政 措 施 主要 有 耕地 总 量 动 态 平衡制 度、 土地 用途管 制 制 度、 农用地 转 用制 度等一系 列耕地 保 护 制 度，可 称 之 为世 界 上 最严格 的 耕地 保 护 制 度。 但当前 耕地 保 护 的 政 府 行 政 管 理 主要 是 从 宏 观 方 面进行 规 制 ，有 很强的 强制 性，不是 从 市 场 机 制 的 内 部 入 手，这就 很容 易 导 致 在 现实中 耕地 保 护 的效 果 与 规 制 的 目 标发生偏 差，实际 效 果 不佳 ，会在 一定 程 度上 产 生政 府 失 灵 。 因此 改 进规 制 时 要 在 宏 观 规 制 的
20、 基 础上 增 加 针 对市 场 主体的 微观 规 制 。 税 收作为国家调控 市 场 的 重 要 经 济 手段，通过政 策的 变化实现对市 场 内 部 微观 价 格 的 影 响 ，从 而实现对经 济 活动 的 影 响 和对资 源的 有 效 配置，是 政 府 矫 正 土地 利 用外部 性上比 较有 效 的手段之 一。在对 土 地 税 的探 讨中 ，公 共经济学 主要关注 的是 土 地 税 的财 政 收入功 能与 社会 财 富 的公 平 分 配 功 能。 它认 为 土 地 税 的实施其 效 果 应是 更 多 地 体 现 政 府强 制 性的意志，降低土 地 财 富 集 中 度 。 从 社会 政 策
21、 角 度 来 看，一方 面 ，土 地 税 征 收可 以增加 政 府财 政 收入。 从 客观 效 果 来 考 虑 ，政 府无 论 出 于什么 目的而课 征 的土 地 税 ，都 具有 增加 财 政 收入的功 能，例 如 对 土 地 荒 芜税 和土 地 闲置 税 的征 收，虽然 最初其 主要政 策 目标是 促进 土 地 有效 利 用，而并包 含 财 政 收入的因素 ，但 一旦课 税，这种 税 收收入就作为 预定 政 策 目标的副 产品而成 为 现 实。 因此 ，从 财 政 收入方 面考 虑 而课 征 土 地 税 ，就成 为 了 土 地 税 征 收的一个 理 论 依 据。 另 一方 面 ，从 经济学角
22、 度 来 看，土 地 不 仅 是 一种 财 产，更 是 一种 用以取 得 流量 财 富 的资本 品，占 有了土 地 也 就占 有了 存 量 财 富 和获得 流量 财 富 的权利 土 地 收益 权。 由 于土 地 流量财 富 ，即 土 地 的实际 利 用收益 和增值 收益 中 ，有 相当 一部 分 来 自 全社会 公 民 共同的创造 ，所以这部 分 财 富 应通过 税 收手 段，强 制 性 地 收归 社会 所有 ，以实现 社会财 富 公 平 分 配 的政 策 目标【 】。土 地 税 是 作为 政 府公 共投 资对 相关地 区产生的地 价 升 值 而进 行 的正 当 课 征 。纳税 人 缴 纳的
23、税 金 是政府 公 共 投 资 的 主要来 源 ， 为满 足 政府 公 共 投 资 的 需要或 更好 地 提 供 公 共 服 务， 体 现社 会 公 平 原则 ， 因 此 公 共 投 资 外 部 经 济 效应 而 获 得的 地价增 值收益 应 当 部 分 或全 部 地 为公 共 主体 所 吸 收， 吸 收的 形式 一般 采 用 土 地 税 收手 段。 在 此 ， 收税 相 比 收费 ， 除了 都 能 体 现收益 原则 外 ， 收税 还 能 体 现能 力原则和 强 制性 原则 ， 也能 够 体 现政府 对 土 地 资 源 的 调 控 意 图。 国内 外 土 地 税 收制 度 的 比 较美国成 为
24、世 界 粮 食 出 口大国。 由于 粮 食 过 剩 和 土 地 资 源 丰 富 ， 直 到 世 纪 年 代后 期 和 年 代 公 众 才开 始 关 注 农 地 保 护 【 】 。 税 收在 美国的 农 地 保 护 政策 中 多是被作为间 接 影 响 耕 地 流转 过 程 的 经 济 手 段和 措 施 运 用 的 。 在 美国的 绝大多数 州 都 施行 了 以土 地 价值差别 税 收制 度 为基 础 的 农 地 保 护 税 收政策 。 其 本 质 是根 据 土 地 利用 现状 ， 即 根 据 土 地 使用 价值而 不 是根 据 市场 价值征税 。 按 使用 价值征税 会 有明显 的 税 收估 价
25、差异， 并有对 将原土 地 利用 形式 改为与 土 地 利用 目 标 相 背 形式 的 土地 使用 者 ， 给 予税 收处 罚 的 含义 。 具 体 是采 取 优 惠 征税 、递 延征税 和 限制性 协 议等 方 式 鼓励 农民 保留农地，阻止 用 途 的改 变。优 惠征 税 是 指 对保证供农业使 用 的土 地实 行退 税 、减税 等 优 惠的措 施： 递 延 征 税 是 以农业用 地实 用 价 值评 价 为 基础，规 定土 地所 有者 若将 土 地改 做他 用 ，应向 地方 政 府缴 纳部 分 或 全 部 递 延 征 税 的收益； 限 制 性 协 议是 指 土 地所 有者 与 地方 政 府
26、签订 协 议，在规 定期 限 内 保证土 地仅用 于农业，以获得 税 收 减免资 格 的措 施【 。美国联 邦 和州 政 府在农地保护上 采 用 的税 收 偏好 政 策 ，在一 定程 度 上 实 现了利用 税 收 计 划 ，更有效、低成 本 地利用 农业用 地，使 更多 的土 地继 续为 农用 的目的，鼓励 和保护了 土 地私 有者 进 行农业生产 的积极性 ，实 现了 对城镇用 地扩 张 的控 制 。征 税 时 ，法 国政 府规 定，按 照土 地的农业用 途 征 收 。这 种 做法 与美国恰 恰 相反，避 免了我 国台 湾 地区 人 口 密 度大 ， 人 均 耕 地资源严 重 不 足 。 台
27、 湾 土地税 实 行 的是相 土地 税 收制 度在 耕 地 保护中的 地 位与优 势现对滥 用 、破坏耕 地 的 限制 ，对投 机 、侵占土地 的 控 制 监 督 。 而且 还 能 达 到 对存量 建设用 地 的 有 效利 用 ，减 少 耕 地 占用 ，实现耕 地 保护的 目的 。 三 是 土地 税 收制度的 权 威性。 税 收是 国家 按 照 法 律的 规定，凭 借政 权 力量 无 偿 取 得 财 政 收入 的 一种手 段。 任 何 单 位和个 人 都 要 依 法 纳 税 。 土地 税 收作 为 强有 力的 调 控 手 段，对耕地 保护起 到 了 强制 性的 保障 作 用 。 我国 现 行有
28、 关 耕 地保护土地税 收制 度 的 组成政 府 性 基 金收入外 资企 业场地使 用 费税 收是 国 家为维持 其 运转 而 向 单 位 或 个 人 征收的 一 部 分 国 民收入，税 收的 最终源泉不 外 乎 各 种生 产 事业及 国 民所 有 财 产 的 收入。 一 般来 说 ，地税 是 国 家为了满足 一 定 的 公共 需 要 ，凭 借 土 地所 有 者 身 份 和 政 治权 力 ，按预 定 标 准 从 土 地所 有者 或 土 地使 用 者 手中 强 制 地、 无 偿 地占 有 部 分 土 地收益 ，以 获 取 财 政 收入的 一 种方式 。 土 地税 的 征收需 要 以土 地的 价值
29、 为依据 ，或 者 以能 反 映土 地价值 大小的 其他 指 标 为依据 。 地税 具 有 税 收的 三 个 基 本 特征，即 强 制 性 、 无 偿 性 和 固 定 性 。 土地税 收属 于 国 民收入的 再 分 配。等 的 ，互利 的 ，有 选择 性 的 ，即 它的 收取 必 须 以一 定 的 投 入一 资金或 管 理为前提 。我 国 目前的 地费主要 有 两 种形 式 ： 行政 性 收费，指 国 家机 关 对居 民或 法人 提 供某种特定 服务 或 实施 特定 行政 管 理而 收取 的 手续 费和 工 本 费，如 产 权 登 记费、 土 地管 理费等 。 使 用 费，指 土 地使 用 者 直 接 或 间 接 享 受 各 项公用 设 施 所 必 须 交 纳 的费用 。 如 城 市建 设 配套 费、 桥梁 通 行费等 。取 得 方出 让方 取 得 方抵 押物变 现 时 需 交契 税、营 业税、土 地增 值税、所得 税
