1、城市生态用地差别化管理的探索与实践 杨静 武汉市规划研究院 摘 要： 生态文明建设是建设美丽中国、实现中国梦的实现路径, 城市生态用地是生态文明建设的空间基础。加强城市生态用地建设, 既可以优化城市空间, 提升城市总体服务价值, 又可以维护城市生物多样性, 建设美丽城市空间。然而, 受现行土地管理制度的影响, 城市生态用地面临着诸如内涵不明、现状用地易被蚕食、规划用地难落实的困境, 研究在明确城市生态用地划定标准的基础上, 提出已建生态用地按非建设用地管理、规划生态用地“只征不转”的差别化管理思路, 以期可以加快城市生态用地的建设, 促进城市可持续发展目标的实现。关键词： 城市生态用地; 差别
2、化管理; 生态文明建设; 作者简介：杨静, 武汉市规划研究院。收稿日期：2017-09-10Exploration and Practice of Differential Urban Ecological Land ManagementYANG Jing Wuhan Planning Abstract： The construction of ecological civilization was the realization of the realization of the Chinese dream. Urban ecological land was the foundation
3、of the construction of ecological civilization.The construction of urban ecological land could not only optimize the rational development of urban space, enhance the overall service value of the city, but also could maintain the urban biodiversity, and build a beautiful city space. However, due to t
4、he impact of the current land management system, urban ecological land faced with such as connotation was unknown, the status of land use to be eroded, planning difficult to implement the plight of land. First, the study has developed the standard of urban ecological land use. Then, the study also s
5、uggests different management idea. Ecological land has been built according to the management of non construction land, planning ecological land use has only land expropriation not conversion. The author hopes that the research can speed up the construction of urban ecological land and promote the r
6、ealization of the goal of urban sustainable development.Keyword： Urban Ecological Land; Differential Management; Ecological civilization construction; Received： 2017-09-10蓝天白云、青山秀水是我们对生态环境的期盼和美好生活的向往, 党的十八大报告顺应时代的要求和人民群众的迫切愿望, 将生态文明建设正式列入总部署中, 确立了“五位一体”的总布局, 生态文明制度建设进入快轨道。2014 年 3月中共中央、国务院印发的国家新型城镇化
7、规划 (2014-2020 年) , 单独成章, 强调生态保护制度, 要求把生态文明理念全面融入城镇化进程。时隔一年中共中央、国务院印发的关于加快推进生态文明建设的意见提出“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”, 其中首次提出“绿色化”, 赋予了我国生态文明建设的新内涵。生态文明建设既需要有制度保障, 又需要有坚实的空间基础。对于全国 7.3 亿城镇人口来说, 足够的城市生态用地作为生态文明建设的空间支撑是必要的, 也是必需的。然而, 受现行土地管理制度的影响, 城市生态用地处于被蚕食、难落地的困境, 创新城市生态用地管理思路, 探索城市生态用地实行差别化管理的途径, 乃是
8、促进城市生态文明建设的重要途径。1 城市生态用地是生态文明建设的空间基础随着我国经济的不断发展, 生产建设对土地的需求越来越高, 尤其是在经济发达的城市地区, 土地供需矛盾更为突出。城市的生态文明建设顺应时代的要求和城市发展的需要, 旨在协调自然环境和经济、社会的关系, 提升城市可持续发展能力, 是解决诸多城市问题的必由之路。1.1 优化城市空间合理发展, 提升城市总体服务价值。城市生态用地的布局需要与城市经济发展、交通规划、土地规划与其他公共设施规划进行很好的协调与发展, 调整城市内部的空间结构。良好的城市绿化, 会使更多人投入到户外运动中来, 促进全民健身运动的发展1。人性化的城市生态绿地
9、建设也吸引更多的人前来投资, 提高政府税收, 使政府有更多的资金再次建设更大规模的城市生态用地, 从而形成良性循环, 促进城市可持续发展。1.2 维护城市生物多样性, 建设美丽城市空间。我国的城市生物多样性虽然丰富, 但也面临着严重威胁。城市绿化隔离带、绿廊、河流等生态用地可以将生态孤岛连接成生态网络, 从而维护生态平衡与生物种群, 促进城市生态化建设, 维护自然生物的多样性。通过保护生物多样性, 不断改善生态环境和宜居空间, 提高人民生活质量。武汉素有“百湖之市”、“湿地之城”的美誉, 曾经市内数百个大小湖泊星罗棋布, 遍布三镇。然而随着经济社会建设步伐的加快, 青山绿水变成了残垣断壁, 中
10、心城区建国之初的 127 个湖泊仅剩 38 个, 全市 500 余座山体中 35 座已名存实亡。为促进生态环境建设, 建设“绿满滨水、显山透绿、景观道路、亲民绿化”的生态之城, 武汉市编制了武汉都市发展区 1:2000 基本生态控制线规划, 该规划划定了 1814 平方公里的生态用地, 生态用地总量达到都市发展区总面积的 60%, 其中规划公园绿地 137 平方公里。2 城市生态用地建设面临的障碍2.1 内涵不明确, 城市生态用地范围难界定“生态用地”一词最早是由董雅文在生态防护研究中提出的, 2001 年石元春院士考察宁夏回族自治区时也提出此概念, 随后石玉林院士在中国工程院咨询项目西北地区
11、水资源配置与生态环境保护报告中对生态用地概念做了阐述2。随后, 唐双娥3、邓红兵4、俞孔坚5等均提出了具有个人见解的生态用地界定和分类方法, 但多以概念描述和定性分析为主, 且在如何界定生态用地的范围和分类分级等方面还没有形成统一的认识。虽然生态用地的概念和内涵不明确, 但“生态用地”的字眼在相关政策文件中却屡次出现。例如, 2000 年发布的全国生态环境保护纲要 (国发200038 号) 提出要“加强生态用地保护”, 同时指出生态用地是具有重要生态功能的草地、林地和湿地等。2008 年, 全国土地利用总体规划纲要 (2006-2020 年) 中明确了生态用地的地位, 规定生态用地与生活、生产
12、用地并行, 在城镇发展中要“提高生态用地比例”;全国土地利用总体规划修编工作委员会在解读“提高生态用地比例, 促进城镇和谐发展”时指出, “对于城镇内原有的风景名胜区、自然保护区、主干河流、湖泊、水库、湿地、绿地等, 加大保护和管制力度, 严禁各项建设占用”。全国主体功能区规划 (国发201046 号) 提出“严禁改变重点生态功能区生态用地用途”。由此看出, 不同行政主管部门在生态用地的管理中施行了相关政策与手段, 但受限于管理职能的侧重点不同, 对生态用地的概念和内涵的界定仍存在分歧。2.2 公园绿地按建设用地管理, 城市生态用地易被蚕食我国自第一次农业区划以来, 对土地分类进行了多次调整,
13、 国土资源部、住建部、农业部等部门按照各自的职能分工和管理需求, 分别建立了不同的土地分类体系。最具有代表性和影响力的有 1984 年 9 月由全国农业委员会制定的土地利用现状调查技术规程中的“土地利用现状分类及含义”, 1989 年由原国家土地管理局发布、又于 1993 年 6 月修订的城镇地籍调查规程中的“城镇土地分类及含义”, 2007 年和 2011 年正式发布的土地利用现状分类 (GB/T21010-2007) 和城市用地分类与规划建设用地标准 (GB50137-2011) 等, 这些分类体系中并没有将生态用地划分为一个独立专门的地类6。我国土地利用现状分类和城市用地分类以人类使用土
14、地的方式为主要依据划分, 一定程度上促进了土地的管理和使用, 但却忽略了土地的生态功能, 造成了土地资源的过度利用, 城市生态足迹逐年呈现上升的趋势。如, 城市内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地以及公路两侧配套的行道树等在城市中发挥着重要生态功能, 按照现行用地分类这些土地均按建设用地管理, 忽视了城市绿化用地、公园绿地的生态功能。2.3 用地计划指标紧张, 城市生态用地难落地我国实行土地用途管制制度, 即国家通过土地利用年度计划和农用地转用许可, 严格限制新增建设用地控制建设用地总量。按照现行土地分类体系, 城市公园、绿地等生态用地按建设用地管理, 则公园绿地
15、必须获取新增建设用地计划指标, 通过办理土地审批手续后方可建设。受现有政绩考核机制、财政体制的影响, 很多地方都把有限的建设用地指标用于住宅用地、工业仓储用地及必要的基础设施用地, 而用于生态用地建设的甚少, 从而导致各级规划预留的生态用地难以落实。如, 2014 年武汉市中心城区获批建设用地总规模 8.7 平方公里, 其中住宅用地和工业仓储用地 4.0 平方公里, 占比达到 46%, 而公园绿地仅 0.2 平方公里, 仅占 2%。从 2014 年土地利用现状数据来看, 都市发展区内规划公园绿地中现有集体土地 66 平方公里, 其中农用地 51.3 平方公里, 未利用地 0.7平方公里。按照土
16、地利用现状分类 (GB/T21010-2007) , 公园绿地属于建设用地, 公园绿地建设过程中应与其他建设项目一样, 在获取土地利用年度计划的前提下, 办理农用地转用、土地征收等建设用地审批程序。武汉市都市发展区内公园绿地的建设实施需要 52.0 平方公里新增建设用地计划作为支撑, “十二五”期间武汉市获批的新增建设用地计划指标年均约 40.8 平方公里, 因此为了保障规划公园绿地的落地, 武汉市每年应至少分配 16%的新增建设用地计划指标用于公园绿地建设。然而, 受国家层面严控新增建设用地供应政策的影响, 作为我国特大城市之一的武汉市将面临新增建设用地指标减少的局面, 公园绿地按建设用地程
17、序申请报批实施的周期长、难度大。3 制定差别化的城市生态用地管理对策3.1 明确城市生态用地划定标准结合国家发改、国土、环保等部门对生态用地内涵的界定, 建议各部门建立统一的城市生态用地划定范围。城市生态用地应包括以下类型: (1) 城市内部的水域、湿地, 这些城市中的自然或人工形成的要素起着“环境净化”的生态作用。武汉市都市发展区内的河湖水体用地, 以武汉市中心城区湖泊“三线一路”保护规划确定的蓝线为准, 人工形成的湖泊以市国土部门和水务部门共同认定的范围为准。 (2) 城市绿化隔离带、绿楔、绿廊和绿斑, 该类用地不仅对于城市生态的调节起着巨大的生态作用, 而且在城市中也起着水土保持、生物质
18、生产和城市美化的作用, 改善着城市的人居环境。武汉市都市发展区内此类用地的划分以武汉市城市绿地系统规划为基准, 并按照武汉市城市绿线管理办法加强监管。 (3) 城市农林用地, 包括耕地、园地、林地等用地, 该类用地对于城市空间净化、防治水土流失、杀菌和减轻噪声等方面起着积极的作用。3.2 已建生态用地按非建设用地管理将城市内部已建成的生态用地按非建设用地管理, 一是有利于城市生态用地的保护。我国土地管理的根本制度是土地用途管制制度, 非建设用地转为建设用地必须办理建设用地审批手续。将城市内部的水域、湿地、绿地等生态用地按非建设用地管理, 可进一步增强生态用地管理的刚性, 有利于生态用地的保护。
19、二是有利于保持土地现状调查的现势性。将城市内部通过生态建设人工形成的大面积水域、湿地或绿地, 在土地利用现状中变更为水域或林地等非建设用地, 可使土地利用现状与实际用途保持一致, 真正体现土地利用现状调查的实际意义。如, 为改善水质生态环境, 2011 年武汉市在东湖和沙湖之间开挖了一条人工河楚河, 长约 2000 米, 宽 40 米;目前, 武汉市正在汉口王家墩商务区开挖市内最大的人工湖梦泽湖, 面积约 23 公顷;这部分用地按照非建设用地管理不仅实至名归, 而且可进一步促进生态用地的保护。3.3 规划生态用地“只征不转”“只征不转”, 即对城市规划范围内成片用于生态、农业用途的非建设用地根
20、据法定权限收为国有, 但不改变其原有用途, 不占用城市建设用地规模和年度土地利用计划指标。2012 年国土资源部批准广东省实施“只征不转”的征地模式, 广州市充分利用这一创新政策, 通过征地不改变用途的方式保护了万亩果园“广州绿肺”。广州市对生态用地“只征不转”的实践表明, “只征不转”的征地模式既可加强对中心城市生态绿地的保护, 又能有效破解特大城市中心城区用地计划指标紧张、生态用地难落地的难题。因此, 建议城市内部大型的公园、郊野公园内建构筑物以外的生态用地“只征不转”, 即在不改变农用地性质、不占用永久基本农田、落实耕地占补平衡的前提下, 可只办理土地征收、不办理农转用手续, 加快城市生
21、态用地建设步伐。参考文献1陆小成, 李宝洋.城市生态文明与绿色基础设施建设J.城市管理与科技, 2014 (3) :16-19. 2赵丹, 李锋, 王如松.城市生态用地的概念及分类探讨J.中国人口资源环境, 2009 (19) :337-342. 3唐双娥.法学视角下生态用地的内涵与外延J.生态经济, 2009 (7) :190-193. 4邓红兵, 陈春娣, 刘昕, 等.区域生态用地的概念及分类J.生态学报, 2009, 29 (3) :1519-1524. 5俞孔坚, 乔青, 李迪华, 等.基于景观安全格局分析的生态用地研究-以北京市东三乡为例J.应用生态学报, 2009, 20 (8) :1932-1939. 6符蓉, 喻锋, 于海跃.国内外生态用地理论研究与实践探索J.国土资源情报, 2014 (4) :30-36.
