1、大 气 法 修 订 建 议 汇 编CAAC政 策 报 告CAAC Policy Report“CAAC政 策 报 告 ”专 注 于 对 中 国 大 气 污 染 防 治 政 策 及 管 理 机 制 进 行 解 读 、 分 析 ， 提 出 建议 ， 以 支 持 清 洁 空 气 工 作 的 开 展 。 “CAAC政 策 报 告 ”由 中 国 清 洁 空 气 联 盟 秘 书 处 联 合 联 盟 成 员与专家共同编制。编制机构介绍清洁空气创新中心（ ICCS）清 洁 空 气 创 新 中 心 是 一 家 致 力 于 推 动 中 国 可 持 续 发 展 的 专 业环境智库。中心于 2012年在能源基金会支持
2、下成立，并 作 为 中 国 清 洁 空 气 联 盟 的 秘 书 处 ， 负 责 联 盟 的 研 究 、 管 理 与 交 流 等 工 作 。 中 国 清 洁 空 气 联 盟 是 一 个 智 库 平 台 ， 专 注 于 支 持 中 国 空 气 污 染 防 治 领 域 的 政 策 更 新 和 执 行 ， 以 实 现 空气质量的改善。能源基金会 （ Energy Foundation ）能源基金会中国于 1999年在北京成立，是从事中国可持续 能 源 发 展 的 非 营 利 公 益 组 织 ， 其 总 部 位 于 美 国 旧 金 山 。 能 源 基 金 会 中 国 的 宗 旨 是 推 动 能 源 效
3、率 的 提 高 和 可 再 生 能 源 的发展，帮助中国过渡到可持续能源的未来。自然资源保护协会（ NRDC）自然资源保护协会 （ NRDC）是当今全球最具成效的非营利 环境保护组织之一。自 1970年成立以来， NRDC通过法律和 科 学 研 究 ， 在 130万 会 员 和 网 上 支 持 者 的 积 极 参 与 下 ， 为 守 护 我 们 的 地 球 ， 保 障 人 类 和 万 物 生 灵 共 同 的 健 康 生 存 环 境 而 不 懈 努 力 。 NRDC的 员 工 由 400余 名 环 境 律 师 、 科 学 家 和 政 策 研 究 专 家 组 成 ， 现 已 在 纽 约 、 华 盛
4、 顿 、 芝 加 哥 、 洛 杉矶、旧金山、蒙大拿州和中国北京建立了常设办公室。睿博能源智库（ Regulatory Assistance Project ）睿 博 能 源 智 库 （ RAP） 是 一 个 全 球 性 专 家 咨 询 机 构 。 主 要 关 注 全 球 能 源 政 策 的 长 期 经 济 和 环 境 的 可 持 续 发 展 。 RAP 在 能 源 政 策 方 面 有 资 深 的 经 验 ， 致 力 于 促 进 经 济 效 率 、 保 护环境，确保电力系统的可靠性和扩大社会效益。免责声明本 报 告 不 代 表 中 国 清 洁 空 气 联 盟 、 联 盟 成 员 以 及 支 持
5、机 构 的 观 点 。 中 国 清 洁 空 气 联 盟 不 保 证 本 报 告 中 所 含 数 据 的 精 确 性 ， 而 且 对 使 用 这 些 数 据 所 产 生 的 任 何 后 果 不 承 担 责 任 。 在 注 明 来 源 的 前 提 下 中 国 清 洁 空 气 联 盟 鼓 励 出 于 个 人 和 出 于 非 商 业 目 的 对 本 报 告 所 含 信 息 进 行印刷或复制。未经联盟秘书处书面同意，使用者不得出于商业目的销售、传播或制作相关衍生作品。致 谢 大 气 法 修 订 建 议 汇 编 项 目 报 告 由 清 洁 空 气 创 新 中 心 、 能 源 基 金 会 、 自 然 资 源
6、 保 护 协 会 和 睿 博 能 源 智 库 共 同 编辑完成，并得到了众多专家的指导和支持，在此谨致谢忱。感 谢 环 保 部 对 外 合 作 中 心 组 织 的 针 对 大 气 污 染 防 治 法 征 求 意 见 稿 的 专 题 讨 论 ， 有 26个 城 市 近 百 名 从 事 大 气 污 染 防 治 工 作 的 环 保 人 员 参 加 ， 为 报 告 中 “地 方 政 府 代 表 对 大 气 污 染 防 治 法 征 求 意 见 稿 的 意 见 汇 编 ”专 篇 提 供 了 素 材 。感谢公众环境研究中心、磐石环境与能源研究所、SEE基金会、自然之友为“NGO代表对于大气污染防治法征求 意
7、见稿的意见汇编”专篇提供的素材和支持。感谢北京师范大学法学院严厚福博士为本报告撰写“鼓励信息公开与公众参与力度”专篇。 感谢国际清洁交通委员会的专家为本报告撰写“大气法机动车污染控制的修改建议”专篇。 感谢能源基金会为本报告的开发提供资金支持，并感谢能源基金会董事张红军对本报告的支持。 最后，全体项目工作组成员对上述各机构和专家的帮助和支持表示衷心感谢！大气法修订建议汇编工作组目 录 CAAC政策报告第 III期2015年2 月大气污染防治法修订十条建议 1专篇一：建立空气质量标准更新的长效机制 4专篇二：全面建立空气质量达标管理机制 7专篇三：建立基于技术进步的污染物排放标准动态更新机制 1
8、0专篇四：完善排污许可证制度，强化企业排污的运营监管 13专篇五：加大违法处罚力度，提高违法成本 16专篇六：鼓励信息公开与公众参与力度 19专篇七：大气法机动车污染控制的修改建议 22汇编一：地方政府代表对大气法征求意见稿的建议 30汇 编 二 ： NGO代 表 对 于 大 气 法 征 求 意 见 稿 的 建 议 32展 望：参考美国经验，对大气法修订的战略性建议 34大气法修订建议汇编1 本文部分内容在 2013年 6月 6日曾发表于 人民日报 ，文章题为 “ 大气污染防治法 应怎样 大修 ”。1大气污染防治法修订十条建议 1赵立建，龚慧明，才婧婧（能源基金会） 解洪兴，杜娟（清洁空气创新
9、中心）2013年 初 持 续 的 雾 霾 笼 罩 着 包 括 北 京 在 内 的 超 过130万平方公里的国土面积，而这些地区正是中国人口集 中 和 经 济 发 达 的 地 区 ， 造 成 的 健 康 损 失 和 各 方 面 的 经 济 损 失 巨 大 。 这 再 一 次 给 粗 放 的 经 济 发 展 模 式 和 能 源 利 用 方 式 敲 响 了 警 钟 ， 也 形 成 了 全 社 会 动 员 起 来 共 同 治 理 大 气 污 染 的 共 识 。 英 国 、 美 国 等 国 家 经 过 伦 敦 烟 雾 事 件 、 洛 杉 矶 烟 雾 事 件 之 后 都 是 通 过 立 法 手 段 ， 制
10、 定 清 洁 空 气 法 案 ， 建 立 不 断 减 少 空 气 污 染 的 法 律 机 制 ， 并 严 格 执 法 ， 最 终 大 幅 度 改 善 了 空 气 质 量 。 我 国 的 大 气 污 染 防 治 法 是 大 气 污 染 防 治 领 域 基 础 性 法 律 ， 该 法 于 1987 年 颁 布 ， 并 根 据 需 要 先 后 在 1995年 、 2000年 作 出 修 改 。 大 气 污 染 防 治 法 前 两 次 修 订 分 别 间 隔 为 8年 和 5年 的 时 间 ， 而 从 第 二 次 修 订 到 现 在 已 经 有 13年 的 时 间 。 在 严 峻 的 空 气 污 染
11、的 挑 战 面 前 ， 需 要 再 次 审 视 这 项 法 律 ： 哪 些 方 面 还 需 要 加 强 和 完 善 ？ 哪 些 法 律 障 碍 还 需 要 解 决 ？ 如何更快地大幅减少污染，实现更清洁的空气？本 文 尝 试 初 步 总 结 大 气 污 染 防 治 法 修 订 需 要 关 注 的 几 个 关 键 问 题 ， 旨 在 发 起 更 广 泛 和 深 入 的 讨 论 ， 一 方 面 使 这 些 问 题 讨 论 得 更 加 全 面 ， 另 一 方 面 把 更 多 需 要 关 注 的 问 题 纳 入 讨 论 范 围 ， 为 大 气 污 染 防 治 法 修 订 提供有益的支撑。一、 建立空气
12、质量标准更新的长效机制2012年 2月 ， 我 国 发 布 了 新 的 空 气 质 量 标 准 ， 但 是 还 应 该 看 到 ， 新 的 标 准 还 仅 是 世 界 卫 生 组 织 （ WHO） 推 荐 的 空 气 质 量 标 准 第 一 阶 段 过 渡 值 ， 离 世 界 卫 生 组 织 划定 的 空 气 质 量 标 准 指 导 值 还 有 很 大 距 离 。 2012年 的 新 标准 能 够 在 未 来 一 段 时 间 内 满 足 空 气 质 量 管 理 的 要 求 ， 但 是 从 长 远 的 保 护 公 众 健 康 和 环 境 的 考 虑 ， 还 需 要 进 行 修 订 ， 而 我 国
13、 现 行 大 气 污 染 防 治 法 仅 规 定 “国 务 院 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 制 定 国 家 大 气 环 境 质 量 标 准 ”， 并 未 规 定 一 个 明 确 的 评 估 和 更 新 的 机 制 。 大 气 污 染 防 治 法 修 订 应 明 确 空 气 质 量 标 准 的 评 估 和 更 新 机 制 ， 基 于 对健康和环境的影响，定期评估和更新。二、全面加强空气质量达标管理制度大 气 污 染 防 治 的 核 心 目 的 就 是 使 全 国 各 地 空 气 质 量 能 够 达 到 国 家 规 定 的 空 气 质 量 标 准 的 要 求 ， 因 此 地 方 的 空
14、 气 污 染 政 策 和 措 施 应 围 绕 空 气 质 量 达 标 开 展 。 现 行 的 大 气 污 染 防 治 法 第 十 七 条 规 定 ： “未 达 到 大 气 环 境 质 量 标 准 的 大 气 污 染 防 治 重 点 城 市 ， 应 当 按 照 国 务 院 或 者 国 务 院 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 规 定 的 期 限 ， 达 到 大 气 环 境 质 量 标 准 。 该 城 市 人 民 政 府 应 当 制 定 限 期 达 标 规 划 ， 并 可 以 根 据 国 务 院 的 授 权 或 者 规 定 ， 采 取 更 加 严 格 的 措 施 ， 按 期 实 现 达 标
15、规 划 。 ”然 而 这 一 法 律 要 求 并 没 有 得 到 有 效 落 实 。 大 气 污 染 防 治 法 修 订 应 强 化 达 标 管 理 的 规 定 ， 并 要 求 非 达 标 区 须 采 取 更 严 格 的 政 策 和 措 施 （ 包 括 更 严 格 的 排 放 标 准 ， 更 严 格 的 污 染 物 总 量 控 制 目 标 ， 总 量 控 制 涵 盖 更 多 的 污 染 物 ， 新 建 项 目 要 求 污 染 物 排 放 等 量 替 代 或 倍 量 替 代 等 ） ， 同 时 明 确 相 关 政 府 部 门 的 责 任 ， 确 保 配 备 足 够 的 资 源 ， 确 保 达 标
16、 规 划 能 够 实 施 。2三 、 建 立 大 气 污 染 物 排 放 标 准 不 断 更 新 的 机制虽 然 火 电 、 钢 铁 、 水 泥 等 行 业 最 近 两 年 刚 制 定 相 对 比 较 严 格 的 国 家 排 放 标 准 ， 但 是 水 泥 排 放 标 准 的 更 新 间 隔了9 年，工业锅炉间隔了13 年，工业大气污染物综合排 放 标 准 已 有 18年 未 更 新 。 而 在 这 段 时 期 内 ， 工 业 生 产 以 及 排 放 控 制 技 术 都 有 了 较 大 的 变 化 。 因 此 ， 需 要 建 立 一 个 大 气 污 染 物 排 放 标 准 动 态 更 新 的
17、机 制 。 此 外 ， 新 改 扩 建 项 目 更 需 要 采 纳 严 格 的 的 环 保 要 求 ， 新 建 项 目 应 在 设 计 阶 段 就 能 采 纳 先 进 的 最 佳 可 行 控 制 技 术 ， 控 制 污 染 物 排 放 新 增 量 ， 这 样 还 能 使 排 放 标 准 起 到 引 领 环 保 技 术 创 新 的 作 用 。 另 外 ， 法 律 还 应 规 定 针 对 有 毒 有 害 大 气 污 染 物清单以及相关的排放标准的制定和更新机制。四 、 完 善 排 污 许 可 证 制 度 ， 强 化 企 业 排 污 的 运营监管排 污 许 可 证 制 度 是 美 国 等 发 达 国
18、 家 行 之 有 效 的 一 种 运 营 监 管 的 制 度 。 现 行 的 大 气 污 染 防 治 法 规 定 了 排 污 许 可 证 制 度 ， 但 是 更 详 细 的 规 定 一 直 没 有 出 台 ， 排 污 许 可 证 制 度 还 停 留 行 政 许 可 的 层 面 ， 而 排 污 许 可 证 本 身 并 没 有 详 细 记 录 相 关 排 污 设 施 的 排 放 细 节 和 治 理 要 求 ， 因 此 不 能 成 为 有 效 的 环 境 监 管 工 具 。 对 于 新 建 项 目 ， 我 国 已 经 有 了 环 境 影 响 评 价 制 度 进 行 约 束 ， 可 以 结 合 现 有
19、 的 环 评 机 制 构 建 系 统 的 排 污 许 可 证 制 度 以 实 现 在 企 业 运 运 营 阶 段 中 的 有 效 排 污 监 管 。 需 要 在 大 气 污 染 防 治 法修订以及相关配套法规中予以完善。五 、 加 大 违 法 处 罚 力 度 ， 解 决 违 法 成 本 低 守 法成本高的问题现 行 的 大 气 污 染 防 治 法 最 高 的 处 罚 是 针 对 造 成 严 重 的 空 气 污 染 事 故 的 ， 处 罚 为 50万 人 民 币 以 下 。 而 美 国 清 洁 空 气 法 案 中 规 定 ， 企 业 违 法 排 污 时 ， 每 项 违 法 行 为 罚 金 可 达
20、 每 天 3.75万 美 元 ， 同 时 没 收 企 业 因 为 违 法 所 获 得 的 经 济 利 益 。 在 美 国 加 州 的 南 海 岸 地 区 ， 还 出 台了相应法规，将按日计罚的上限提到每天100 万美元。 若 企 业 因 为 违 法 造 成 了 环 境 损 害 ， 还 会 有 民 事 诉 讼 和 公益 诉 讼 追 究 赔 偿 。 大 气 污 染 防 治 法 修 订 应 对 处 罚 不设 上 限 ， 按 日 计 罚 ， 并 使 违 法 处 罚 不 仅 能 全 部 收 回 违 法 企业的不当得利，还能有震慑作用。六、强化区域大气污染联防联控机制空 气 污 染 的 区 域 化 需 要
21、 跨 行 政 管 理 辖 区 的 联 合 行 动 ， 然 而 区 域 内 控 制 空 气 污 染 的 联 合 行 动 还 没 有 法 律 的 强 有 力 的 保 障 。 大 气 污 染 防 治 法 修 订 应 解 决 跨 行 政 管 理 辖 区 的 共 同 的 空 气 污 染 的 问 题 ， 要 求 国 务 院 环 境 保 护 主 管 部 门 划 定 主 要 空 气 污 染 区 域 ， 建 立 区 域 内 联 防 联 控 的 机 制 ， 共 享 信 息 ， 在 最 大 程 度 上 统 一 排 放 标 准 和 污 染 治 理 要 求 ， 并 建 立 区 域 空 气 污 染 防 治 共 同 基 金
22、 ， 解 决 区 域 内 经 济 相 对 落 后 地 区 在 空 气 污 染 防 治 方 面 的 困 难 问 题 。七、鼓励信息公开与公众参与空 气 污 染 的 防 治 离 不 开 全 民 的 参 与 ， 大 气 污 染 防 治 法 修 订 应 考 虑 更 好 地 鼓 励 公 众 参 与 。 信 息 公 开 是 公 众 参 与 的 第 一 步 。 大 气 污 染 防 治 法 修 订 应 考 虑 要 求 更 全 面 的 信 息 公 开 ， 包 括 空 气 质 量 信 息 、 污 染 物 排 放 信 息 、 空 气 质 量 规 划 和 实 施 情 况 的 信 息 、 环 境 执 法 的 信 息 等
23、 等 。 在 信 息 公 开 的 基 础 上 鼓 励 有 奖 举 报 、 公 益 诉 讼 等 公众参与行为。八 、 建 立 鼓 励 地 方 实 施 更 加 严 格 的 移 动 源 排 放标准的机制鼓 励 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 人 民 政 府 根 据 地 方 大 气 污 染 防 治 需 要 实 施 比 国 家 机 动 车 、 船 、 建 筑 机 械 等 非 道 路 移 动 源 排 放 标 准 更 加 严 格 的 排 放 标 准 。 国 家 排 放 标 准 的 制 定 应 充 分 考 虑 特 大 城 市 为 保 护 大 气 环 境 提 前 实 施 更 加 严 格 标 准 的 需 要
24、。 地 方 提 前 实 施 国 家 排 放 标 准 报 国 务 院 环境保护行政主管部门备案即可。九 、 加 强 国 务 院 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 对 油 品质量标准制定和实施的管理国 家 鼓 励 和 支 持 生 产 、 使 用 优 质 燃 料 油 ， 采 取 措 施大气法修订建议汇编3减 少 燃 料 油 中 有 害 物 质 对 大 气 环 境 的 污 染 。 国 务 院 环 境保 护 行 政 主 管 部 门 会 同 质 检 部 门 、 石 化 企 业 、 机 动 车 、 船 、 内 燃 机 等 行 业 技 术 机 构 研 究 制 定 燃 油 标 准 ， 并 会 同 发 改
25、、 质 检 、 工 商 等 部 门 加 强 清 洁 油 品 供 应 和 油 品 质 量 的监管。十 、 建 立 机 动 车 环 保 性 能 监 督 检 查 和 不 达 标 召回机制机 动 车 产 品 质 量 、 油 品 质 量 、 使 用 维 护 保 养 状 况 很 大 程 度 上 决 定 了 车 辆 实 际 道 路 排 放 。 国 务 院 环 境 保 护 行政 主 管 部 门 应 会 同 质 检 部 门 、 交 通 部 门 、 公 安 部 门 加 强对 机 动 车 排 放 状 况 的 监 管 ， 定 期 开 展 新 车 环 保 一 致 性 和 在 用 车 排 放 符 合 性 检 查 。 因
26、产 品 质 量 导 致 排 放 不 达 标 的 应 按 照 产 品 质 量 存 在 缺 陷 实 施 召 回 。 国 务 院 财 政 部 门 应 安排专项资金保障相关监管工作的开展。鼓 励 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 人 民 政 府 和 地 市 级 人 民 政 府 根 据 地 方 保 护 大 气 环 境 需 要 加 强 机 动 车 、 船 等 移 动 源 排放管理机构和人员设置及经费保障。4专篇一：建立空气质量标准更新的长效机制赵立建，周嵘（能源基金会） Christopher A. James （睿博能源智库）2012年 2月 ， 我 国 发 布 了 新 的 空 气 质 量 标 准 ，
27、 但 是还 应 该 看 到 ， 新 的 标 准 仅 是 世 界 卫 生 组 织 （ WHO） 推 荐 的 空 气 质 量 标 准 第 一 阶 段 过 渡 值 （ 见 表 1） ， 离 世 界 卫 生 组 织 划 定 的 空 气 质 量 标 准 指 导 值 还 有 很 大 距 离 。 2012 年 的 新 标 准 能 够 在 未 来 一 段 时 间 内 满 足 空 气 质 量 管 理 的 要 求 ， 但 是 从 长 远 的 保 护 公 众 健 康 和 环 境 的 考 虑 ， 还 需 要 进 行 修 订 ， 而 我 国 现 行 的 大 气 污 染 防 治 法 仅 规 定 “ 国 务 院 环 境 保
28、 护 行 政 主 管 部 门 制 定 和 公 布 国 家 大 气 环 境 质 量 标 准 ”， 并 未 规 定 一 个 明 确 的 评 估 和 更 新 机 制 。 之 前 的 空 气 质 量 标 准 是 在 1996年 修 订 的 ， 16年 后 才更 新 ， 而 在 这 16年 间 影 响 我 国 空 气 质 量 的 主 要 污 染 物 以及 空 气 质 量 对 公 众 的 健 康 影 响 均 发 生 了 较 大 改 变 ， 标 准 的 更 新 在 管 理 对 公 众 健 康 有 重 要 影 响 的 PM2.5污 染 上 显 得 有 些 滞 后 。 目 前 我 国 大 气 污 染 的 治 理
29、 任 务 比 较 重 ， 未 来 的 空 气 质 量 标 准 需 要 确 立 一 个 长 期 的 、 动 态 的 更 新 机 制 。 因 此 建 议 大 气 污 染 防 治 法 修 订 中 应 确 立 空 气 质 量 标 准 的 评 估 和 更 新 机 制 ， 并 基 于 对 公 众 健 康 和 环 境 的 影响，定期评估和更新，如规定至少每5年一次评估是否 需 要 修 订 标 准 ， 并 确 保 评 估 过 程 和 结 果 的 公 开 和 多 方 参 与 。表 1 我国国家空气质量标准与WHO推荐空气质量标准比较国家环境空气质量 标准（GB 3095-2012）WHO 推荐空气质量标准污染物
30、 项目 平均时间 单位一级 二级 过渡时期 目标 -1 过渡时期目 标 -2 过渡时期目 标 -3 准则值PM10 年均 g/m3 g/m 3405070150701505010030752050PM2.5 年均24 小时平均 g/m3 15353575357525501537.51025年均 g/m 3 40 40 - - - 40NO2 24 小时平均 g/m 3 80 80 - - -1 小时平均 g/m 3 200 200 - - - 200年均 g/m 3 20 60 - - -SO 24 小时平均 g/m 3 50 150 125 60 201 小时平均 g/m 3 150 500
31、 - - -O3日最大 8 小时 平均 g/m3 100 160 160 - - 1001 小时平均 g/m 3 160 200 - - - -N2O 24 小时平均1 小时平均 g/m3 410410-大气法修订建议汇编51. 应 该 确 立 保 护 公 众 健 康 是 空 气 质 量 标 准 制定的基本原则空 气 质 量 标 准 是 整 个 空 气 质 量 管 理 的 基 础 ， 而 保 护 公 众 健 康 是 制 定 标 准 的 基 本 原 则 ， 也 是 整 个 空 气 质 量 管 理的核心价值观。相 比 起 针 对 空 气 质 量 管 理 的 其 他 政 策 的 制 定 ， 空 气
32、质 量 标 准 应 该 抛 开 经 济 因 素 ， 单 纯 从 保 护 公 众 健 康 的 角 度 来 设 定 。 明 确 以 保 护 公 众 健 康 为 原 则 制 定 空 气 质 量 标 准 也 将 对 未 来 出 现 的 威 胁 公 众 健 康 的 污 染 物 的 管 理 奠 定 法律基础。在 国 务 院 法 制 办 于 2014年 9月 公 开 征 求 意 见 的 大 气 污 染 防 治 法 （ 修 订 草 案 征 求 意 见 稿 ） （ 征 求 意 见 稿 ） 中 ， 第 一 条 已 经 明 确 了 保 障 公 众 健 康 是 大 气 污 染 防 治 的 基 本 目 的 ， 更 应
33、该 在 第 八 条 关 于 国 家 空 气 质 量 标 准中明确标准的设定应该基于保护公众健康的原则。2. 基于科学基础进行定期的健康影响评估定 期 展 开 空 气 质 量 带 来 健 康 影 响 的 科 学 评 估 ， 一 方 面 可 以 展 示 空 气 质 量 改 善 带 来 的 健 康 受 益 ， 另 一 方 面 可 以 找 出 空 气 治 理 的 每 个 阶 段 影 响 公 众 健 康 的 最 重 要 的 污 染因子，有针对性地对其进行改善管理。建 议 设 立 空 气 污 染 健 康 效 应 设 立 专 门 的 科 学 指 导 委 员 会 ， 由 委 员 会 发 起 定 期 （ 五 年
34、 一 次 ） 的 健 康 影 响 评 估 ， 并 根 据 评 估 结 果 提 交 给 环 境 保 护 主 管 部 门 为 标 准 修 改提供参考。健 康 影 响 评 估 报 告 应 该 同 时 向 公 众 公 开 ， 以 便 让 公 众更好地参与到标准修订过程中。3. 空气质量标准制定与更新的国际经验3.1 美国的空气质量标准制定与更新机制美 国 的 空 气 质 量 标 准 的 设 定 是 完 全 基 于 保 护 公 众 健 康 和 环 境 的 原 则 ， 在 设 定 空 气 质 量 标 准 值 的 时 候 主 要 考 虑 城 市 、 各 州 的 公 众 健 康 、 环 境 质 量 情 况 ，
35、 而 达 到 空 气 质量标准的成本，并不在制定空气质量标准时考虑。1970年 通 过 的 清 洁 空 气 法 案 明 确 规 定 了 五 年 对空 气 质 量 标 准 开 展 一 次 回 顾 评 价 与 修 订 。 但 实 际 上 由 于 行 政 程 序 非 常 严 格 ， 获 取 健 康 评 估 所 需 的 科 学 和 医 学 证 据 是 一 个 非 常 复 杂 的 研 究 过 程 ， 加 上 修 订 的 程 序 往 往 涉 及 到 很 多 人 和 利 益 ， 实 际 修 订 的 时 间 经 常 超 出 清 洁 空 气法案所规定的五年期限。科 学 评 估 是 美 国 的 空 气 质 量 修
36、 订 的 第 一 步 。 修 订 之 初 ， 美 国 环 保 署 的 工 作 人 员 会 公 开 征 集 最 新 的 与 空 气 污 染 有 关 的 健 康 影 响 的 科 学 和 医 学 文 献 ， 当 新 的 研 究 结 果 证 明 需 要 对 标 准 进 行 修 订 时 ， 环 保 署 将 组 织 内 部 以 及 外 部 的 科 学 家 形 成 修 订 小 组 起 草 新 的 标 准 修 订 讨 论 稿 。 然 后 ， 在 此 基 础 上 举 办 工 作 坊 ， 对 修 订 稿 的 每 一 章 节 以 及 涉 及 到 的 问 题 进 行 审 议 。 这 个 过 程 中 ， 草 稿 也 将
37、 会 向 公 众 和 利 益 相 关 方 征 求 意 见 ， 收 到 的 同 行 专 家 和 公 众的意见会在修订标准的草稿中有所反映。在 修 订 标 准 的 过 程 中 ， 每 一 个 环 节 都 需 要 经 过 公 众 和 清 洁 空 气 科 学 咨 询 委 员 会 （ CASAC） 2的 审 议 。 这 个 委 员 会 是 环 保 署 科 学 咨 询 委 员 会 （ SAB） 的 组 成 部 分 。 相 关 产 业 的 代 表 、 非 政 府 环 境 组 织 的 代 表 以 及 其 他 利 害 关 系 方 一 般 也 出 席 清 洁 空 气 科 学 咨 询 委 员 会 的 会 议 。 公
38、 众 有 机 会 向 该 委 员 会 提 交 书 面 意 见 ， 并 作 简 要 的 口 头 陈 述。科学咨询委员会的公开会议一般要持续好几天。3.2 欧洲的空气质量标准更新历程欧 盟 空 气 质 量 标 准 与 成 员 国 排 放 总 量 目 标 、 工 业 排 放 标 准 体 系 一 起 ， 以 法 令 的 形 式 支 撑 起 了 欧 盟 空 气 质 量 管 理 体 系 。 欧 盟 现 行 的 空 气 质 量 标 准 在 2008年 修 订 ， 整 合 了 分 别 在 1999 年 、 2000 年 、 2002 年 分 别 发 布 的 SO2、 NOx、 PM10、 PM2.5、 铅 、
39、 苯 、 CO2、 臭 氧 等 污 染 物 的 环 境 空 气 质 量 标 准 值 ， 同 时 基 于 欧 盟 环 境 信 息 公 开 法 的 对 空 气 质 量 的 信 息 披 露 作 了 相 关 规 定 。 欧 盟 空 气 质 量 标 准 属 于 环 境 指 令 ， 在 欧 盟 法 体 系 内 具 有 较 高 法 律 效 力 ， 成 员 国 必 须 将 欧 盟 环 境 质 量 标 准 纳 入 到 本 国 相 应 的 法律中去。2002年 ， 欧 盟 第 六 次 环 境 行 动 纲 领 （ 6EAP） 明 确 了 空 气 质 量 管 理 的 长 期 战 略 ， 即 “通 过 逐 步 改 善
40、空 气 质62 清 洁 空 气 科 学 咨 询 委 员 会 (CASAC: Clean Air Scientic Advisory Committee)的 审 议 ， 该 委 员 会 是 环 保 署 科 学 咨 询 委 员 会 (SAB: Scientic Advisory Board)的 组 成 部 分 。3 http:/ec.europa.eu/environment/air/clean_air_policy.htm6量 ， 减 少 人 体 健 康 威 胁 ”， 基 本 确 立 了 基 于 健 康 的 空 气质 量 管 理 原 则 。 之 后 逐 步 开 展 欧 洲 地 区 的 空 气 污
41、 染 环 境 健 康 风 险 科 学 评 价 研 究 ， 包 括 与 世 界 卫 生 组 织 合 作 开 展 空 气 质 量 健 康 风 险 评 估 （ REVIHAPP） 项 目 ， 同 时 在 此 基 础 上 开 展 欧 洲 空 气 质 量 健 康 风 险 评 估 （ HRAPIE） 项 目 。 这 些 基 于 健 康 的 研 究 成 果 成 为 了 推 动 2013年 欧 洲 空 气 清 洁 一 揽 子 方 案 （ CAPP） 3的 一 个 重 要 依 据 。具体条文建议建 议 在 现 有 的 法 律 草 案 第 八 条 中 ， 明 确 地 提 出 空 气 质 量 标 准 是 为 了 保
42、 护 公 众 健 康 ， 即 “基 于 保 护 人 民 健康 ， 国 务 院 环 境 保 护 主 管 部 门 分 阶 段 制 定 国 家 大 气 环 境质量标准。 ”建 议 在 第 八 条 中 增 加 定 期 对 空 气 质 量 标 准 的 回 顾 性 评 价 的 内 容 。 定 期 （ 比 如 每 五 年 ） 基 于 的 科 学 评 估 空 气 质 量 与 公 众 健 康 影 响 结 果 ， 逐 步 提 高 环 境 空 气 质 量 标 准，最终与世界卫生组织推荐的安全限值接轨。在 修 订 环 境 空 气 质 量 标 准 的 时 候 还 应 该 充 分 征 求 公 众意见。大气法修订建议汇编7
43、专篇二：全面建立空气质量达标管理机制解洪兴，杜娟（清洁空气创新中心）空 气 质 量 达 标 管 理 作 为 空 气 质 量 管 理 的 核 心 机 制 ， 已 在 美 国 和 英 国 成 功 实 施 多 年 。 美 国 的 州 实 施 计 划（ SIP） 和 英 国 地 方 空 气 质 量 管 理 （ LAQM） 均 为 空 气 质量 达 标 管 理 的 典 型 模 式 ， 它 们 的 实 施 为 欧 美 空 气 质 量 的改善做出了重要的贡献。 英 国 地 方 空 气 质 量 管 理 （ Local Air Quality Management）英 国 在 1995年 颁 布 的 环 境 法
44、 （ Environment Act） 中 提 出 了 地 方 空 气 质 量 管 理 制 度 ， 要 求 地 方 政 府 监 测和评估辖区内空气污染情况，申报空气质量未达标的区域为空气质量管理区（Air Quality Management Areas） ， 针 对 未 达 标 区 制 定 空 气 质 量 行 动 计 划 （ Air Quality Action Plan）并负责行动计划中措施的执行。 美 国 州 实 施 计 划 （ State Implementation Plan）美 国 早 在 1970年 的 清 洁 空 气 法 （ Clean Air Act） 中 就 建 立 了 空
45、 气 质 量 达 标 管 理 制 度 ， 该 制 度 要 求 美 国 环 保 局 对 地 方 空 气 质 量 进 行 评 估 ， 划 定 达 标 区 和 未 达 标 区 。 未 达 标 区 的 州 政 府 需 要 通 过 制 定 “州 实 施 计 划” 来使得辖区内空气质量能限期达标，并保持达标的状态。空 气 质 量 达 标 管 理 不 仅 仅 是 编 制 规 划 ， 而 是 一 种 将环保要求前置的环境管理模式。对比欧美经验，我国现行 的 “大 气 法 ”仅 针 对 “城 市 制 定 规 划 ”提 出 要 求 是 不 够 的 。 新 修 订 的 大 气 法 应 提 出 明 确 要 求 ， 对
46、 于 构 建 以 及 应 用“城市空气质量达标管理机制”提供充分的法律依据。 因此，我们建议在大气法修订中应该考虑以下内容：1. 明 确 提 出 城 市 开 展 空 气 质 量 达 标 管 理 的 要求已 公 开 的 中 华 人 民 共 和 国 大 气 污 染 防 治 法 修 订 草 案 征 求 意 见 稿 （ 简 称 “征 求 意 见 稿 ”） 中 提 出 ， “未达 标 城 市 应 该 编 制 空 气 质 量 限 期 达 标 规 划 ， 并 实 现 限 期达 标 ”。 虽 然 “征 求 意 见 稿 ”对 城 市 开 展 达 标 规 划 编 制 工 作 提 出 了 要 求 ， 但 “编 制
47、规 划 ”仅 为 达 标 规 划 管 理 的 一 个 环 节 。 完 整 的 达 标 管 理 模 式 要 求 ： 地 方 政 府 作 为 责 任 主 体 ， 以 空 气 质 量 达 标 为 目 标 ， 应 用 科 学 手 段 开 展 城 市 空 气 质 量 管 理 ， 设 计 并 评 估 空 气 质 量 改 善 措 施 ， 以 实 现 持 续 达 标 的 一 个 管 理 模 式 。 空 气 质 量 达 标 管 理 使 得 空 气 质 量 达 标 成 为 一 个 真 正 意 义 的 限 制 性 指 标 ， 对 城 市 的 能 源 发 展 、 交 通 发 展 、 产 业 发 展 做 出 前 置 性
48、 约 束 ， 从 而 实 现 地 方 空 气 质 量 持 续 改 善 。 因 此 ， 新 大 气 法 应 该 要 求 城 市 人 民 政 府 开 展 空 气 质 量 达 标 管 理 工 作 ， 对 于 未 达 标 城 市 ， 应 运 用 科 学 的 管 理 方 法 限 期 达 标 ； 对 于 达 标 的 城 市 ， 也 应 实 施 空 气 质 量 管 理 制 度 ， 保 障 空 气 质 量 持 续 达8标 。 对 于 建 立 完 整 的 城 市 空 气 质 量 达 标 管 理 机 制 ， 还 应该强调以下方面： 基 于 空 气 污 染 源 清 单 、 空 气 质 量 模 型 等 科 学 手 段 开 展规划编制工作科 学 的 规 划 编 制 需 要 开 展 系 统 的 现 状 评 价 和 污 染 源 分 析 ， 以 了 解 城 市 空 气 质 量 的 背 景 及 现 状 ， 形 成 反 映 城 市 污 染 排 放 特 点 的 污 染 源 清 单 。 相 关 工 作 人 员 可 以 在 清 单 的 基 础 上 ， 运 用 空 气 质 量 模 型 等 科 学 手 段 ， 编 制 基 于科 学 测 算 的 空 气 质 量 限 期 达 标 规 划 ， 制 定 出 具 有 针 对 性且 目 标 明 确 的 污 染 控 制 政 策 和 措 施 。 目 前 大 部 分 城 市
