1、 论转变经济发展方式与政府管理创新摘要 在目前经济的发展阶段，转变经济发展方式是关系国民经济紧迫而重大的战略任务。文章对我国当前经济发展方式的主要特征进行分析，提出经济发展方式转变的基本思路和难点，探讨如何通过政府管理方式创新促进经济发展方式转变。 关键词发展方式；政府管理；创新 作者简介沈建新，江夏学院工商管理系助教，硕士研究生；安增军，江夏学院工商管理系主任，教授，博士，福建福州 350002 我国经过改革开放 30 年的高速经济增长，在创造世界经济发展“中国奇迹” 的同时，也造成了能源资源消耗过度、生态环境恶化、污染严重的严酷事实，资源和环境对经济发展的“瓶颈 ”约束日益显现。如果不转变
2、现有经济发展方式，将难以继续支撑我国实现全面建设小康社会的战略目标。转变经济发展方式是顺应世界发展新潮流的战略选择，是实现经济持续健康发展的迫切需要，也是探索有中国特色现代化道路的重要途径。 一、我国当前经济发展方式的主要特征 我国当前的经济发展主要是依赖以粗放型为主的经济增长方式实现，仍然处于传统“高投入、高消耗、高污染、低产出” 的经济发展模式阶段，主要具备以下三个方面的特征： (一)经济增长高度依赖投资和出口，消费对经济增长的拉动作用减弱 1999 年以来，我国宏观经济运行的重要特征是投资增长过快，投资率呈不断上升态势，而消费需求比重长期处于较低的水平，消费率下降进一步加快。从2003
3、年至 2008 年我国投资率都在 40以上，其中，2006 年、2007年和 2008 年都达到 50以上，大大高于 2223的世界平均水平。从 2001 年开始，我国最终消费率一直呈不断下降趋势，从2000 年的 62.3下降到 2008 年的 48.6，其中 2006 年、2007 年和2008 年连续 3 年都在 50以下，远远低于 70以上的世界平均水平。从 2001 年开始，我国居民消费率基本上也呈不断下降趋势，从2001 年的 46.6下调到 2008 年的 35.3。其中，从 2004 年至 2008年居民消费率连续 4 年都在 40以下。从 2000 年开始，消费对国内生产总值
4、的贡献率一直处于较低的状态，其中 20032007 年处于最低谷，依次为 35.3、38.7、38.2、38.7、40.6。2008 年出口需求受世界金融危机影响，投资和出口的贡献率基本上呈持续上涨状态，均处于较高水平。投资与消费比例失衡，导致国内市场规模受限，生产能力相对过剩，使得经济增长对出口的依赖程度不断提高。而外贸顺差过大和国际收支盈余过多，还会造成国内资金流动性过剩，反过来又助长了投资的高增长。 (二)三大产业呈现出发展不协调的态势，产业结构矛盾比较突出 近年来，我国农业基础仍然薄弱，“三农” 问题突出；第二产业特别是工业发展明显偏快，经济增长对工业的依赖程度提高；而第三产业发展相对
5、滞后。呈现出三大产业发展不协调的态势，制约经济发展质量和效益的提高。从 1999 年至 2008 年，我国第一产业增加值占 GDP 的比重仍然偏高，基本保持在 11以上。在三次产业增加值占 GDP的比值中，第二产业一直是最高的，除了 2002 年外，从 1999 年至2008 年，第二产业增加值占 GDP 的比值一直保持在 45以上，2003 年开始上涨比较快，2006、2007 和 2008 年都达到了 48以上。其中工业增加值占 GDP 的比例一直都较高，从 20032006 年以来上升得较快，由 2002 年的 39.4上升至 2006 年的 43.1，2007 年和 2008 年也基本
6、保持在 43.0和 42.9。第三产业增加值占 GDP的比例在 2002 年和 2003 年分别达到 41.5和 41.2，而20042008 年，其比例基本保持在 40左右，这远低于世界平均63的水平，也低于低收入国家 43的水平。第三产业是可以创造大量就业机会的部门，但由于我国第三产业比重偏低，所以也就难以为中国的就业问题作出重要的贡献，与发达国家相差甚远。从1999 年至 2008 年，除了 2001 年和 2002 年，第二产业的贡献率基本保持在 50以上，其中工业的贡献率基本保持在 46以上。而第三产业的贡献率在 2001 年和 2002 年分别达到 48.2和 45.7之后，就一直
7、处于较低的水平，从 2003 年的 38.1逐渐地上升为 2008 年的 42.9。 (三)高投入的经济发展模式导致低产能和高污染，科技对经济发展的贡献偏低 长期以来，我国的经济增长是以高消耗换来的，经济发展方式仍存在着“高投入、高消耗、高污染、不循环、低效率”的问题，经济的快速增长是在一定程度上依赖资本、劳动力和资源等生产要素的高投入来实现的。目前，我国已成为世界上煤炭、钢铁、铁矿石、氧化铝、铜、水泥消耗最大的国家，是世界上能源消耗的第二大国，资源产出效率大大低于国际先进水平，以煤为例，每吨标准煤产出效率仅相当于美国的 28.6，欧盟的16.8，日本的 10.3。我国高投入经济发展方式的直接
8、结果是能源与资源高消耗，高消耗换来的高增长，必然是高排放、高污染以及生态环境遭严重破坏；高投入、高消耗、高排放的增长，必然是低效率的增长；高投入、高消耗、高排放的增长，源于资源能源的不循环，许多可利用或再利用的资源却变成了废弃物。由于资源和环境承载力接近临界状态，部分地区已到了难以为继的地步。目前我国科技创新已取得明显成效，但自主创新不足，转化水平不高，劳动生产率和经济效益与国际先进水平相比还有较大差距。我国产业技术进步在相当程度上是外源性的，技术过度依赖引进，技术开发总体上仍处在模仿追赶阶段。 二、我国经济发展方式转变的基本思路及难点 (一)我国经济发展方式转变的基本思路 根据我国当前经济发
9、展方式的主要特征，确定我国经济发展方式转变的基本思路，主要体现为以下几个方面： 1、在需求结构上，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。这是包括内外需结构、内需消费与投资结构在内的整体结构的调整方向，也是针对近年来我国经济增长过于依赖投资和出口带动的问题提出的。 2、在产业结构上，促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。这是三次产业层面的产业结构调整的基本方向，主要是针对农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后以及三次产业之间比例不合理的问题提出的。 3、在投资结构上，促进经济增长方式由低效粗放、投入成本过高向高效集约、资源
10、循环利用与可持续发展转变。 4、在要素投入结构上，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变。 5、在城乡结构上，促进城乡关系由城乡互动不畅、发展差距过大的格局，转变为城乡优势互补、良性互动，经济社会一体化的新格局。 (二) 制约我国经济发展方式转变的难点 1、思想观念的束缚及思想认识不足，阻碍经济发展方式的转变。人们对经济发展的认识，影响人们的社会经济行为，从而影响经济发展方式的转变。因此，思想观念的转变，是实现经济发展方式转变的首要条件。 首先，我国传统经济发展观念是把经济发展简单地等同于经济增长，并且把经济增长又等同于 GDP 指标的增加，从而
11、模糊了经济增长和经济发展的概念。在理论上明确二者的区别与联系是我们正确认识经济发展转变的前提。“大多数社会科学家同意，发展的含义比实际国民收入的增长要广；它指的是实际收入长期持续的提高，并意味着改变了那些阻碍经济进步的社会态度和社会习惯。”一般来说，经济增长方式是指通过要素结构变化包括生产要素数量增加和质量改善来实现经济增长的方法和模式。经济发展方式的内涵更加丰富，既涵盖要素结构的变化，又包括产业结构、需求结构、城乡结构、区域结构的变化，也包括资源和生态环境的状况。在经济发展的起始阶段，经济增长主要依靠生产要素的量的投入，即以外延型经济增长为主。而当经济发展达到一定阶段后。随着科技的进步、劳动
12、者素质以及管理水平的提高，经济增长将主要依靠要素生产率的提高，相应地，经济增长方式也转向以内涵型为主。我国现阶段的经济发展就正处在这一转变时期。长期以来，不少人往往比较注重经济的增长，把主要精力放在增长速度的提高和数量的扩大上，忽视质量、效益、结构和发展的可持续性，这有着明显的片面性。 其次，对经济发展方式转变的思想认识不足，没有树立科学发展观。产生“转变难”的首要原因是思想认识问题，主要表现在：一是对转变经济发展方式的重要性和迫切性认识不足，只看到传统经济增长方式带来的短期效果，偏重于物质财富的增长，而忽略了人的全面发展，自然资源、生态环境等支撑发展条件的恶化，单纯地把自然界看作是人类生存和
13、发展的索取对象而忽视自然界首先是人类赖以生存和发展的基础。这种发展观念与科学发展观恰恰相反。二是主观上不愿意打破在传统经济发展方式下形成的利益格局，不愿意舍弃眼前的既得利益，不愿意承担任何改革创新的风险而习惯于坐享其成。 2、社会主义市场经济体制上的缺陷，制约经济发展方式的转变。现行经济体制模式距离转变经济发展方式的要求仍有较大差距。其中政府职能的严重错位是最突出的问题。在按照现代市场经济要求应由市场机制发挥作用的领域，政府权力过大，干预过多；而在应当由政府发挥作用的领域，政府作用缺位、发挥不足或不当的问题却十分严重。这是造成市场秩序不良、价格体系扭曲和社会资源配置效率低下的重要原因。目前我国
14、虽然初步建立起社会主义市场经济体系，但市场竞争激励机制和约束机制尚不健全，以经济手段、法律手段和必要的行政手段为内容的宏观调控体系还不完善，从而使国民经济的整体效益难以大幅度提高，制约了经济发展方式的转变。主要存在以下几个方面：(1)从资源配置来看，生产要素市场还不完善，市场机制还不能充分发挥。特别是土地、资本、能源等要素市场发展滞后，价格形成机制过多受到行政的干预，导致资源和要素价格扭曲，未能充分反映其稀缺程度和市场供求状况。(2)从市场主体来看，政府过多直接干预经济活动，企业投资自主权没有真正落实。政府投资决策的机制不规范，政府投资责任追究制度不健全，决策者不对决策后果负责，在这种体制下造
15、成了政府追求政绩，政府官员忙于招商引资、上项目的现象比较普遍。同时，官员任期较短，投资往往集中在短期见效项目上，真正需要政府关注的教育、医疗、农业等领域反而投资不足，使得我国投资率居高不下，而且投资结构扭曲，导致资源配置的低效率。(3)从财税体制来看，目前的制度安排不利于经济发展方式的转变。现行的分税制使得本地财政收入出于就业考虑，会容忍甚至鼓励一些污染的项目。以增值税、营业税为主的间接税体系和从分灶吃饭沿袭而来的财政分配体制和利益格局，刺激各地争上项目，重复建设，盲目扩大产能。(4)从经济运行来看，地方政府的主导状况没有明显改观。国家总体规划的预期性目标在地方政府贯彻实施中往往演变为指令性目
16、标，并且在选择取向上基本是投资规模与增长速度等“硬” 指标，忽视结构优化、社会发展等“软” 指标。 3、行政管理体制存在的诸多问题，限制经济发展方式的转变。从体制机制来看，当前制约我国转变发展方式的因素比较多。主要包括以下几个方面：(1)不完善的政府政绩考核体制。偏重经济增长指标的绩效考核体系，使得一些地方片面追求经济增长速度和当前短期利益，忽视资源环境成本和长远利益，忽视经济发展的质量和效益，加之缺乏有效的问责机制，因而难以抑制低水平扩张冲动和无序竞争，难以纠正各种“形象工程” 和“政绩工程”。(2)垄断性行业和国有企业在制度安排上存在缺陷。主要是企业特别是国有企业的改革不彻底，资源垄断和收
17、入分配不合理。国有垄断企业如石化、铁路等效率低下、浪费严重。(3)基本保障和公共服务制度不健全，碎片化现象严重，制度之间衔接性较差。(4)社会性规制制度不完善，政策执行不到位。目前，一些地方和部门存在突出问题：政令不畅、执行不力。有的地方和部门搞上有政策、下有对策，合意的就执行，不合意的就不执行；有的只顾局部利益，不考虑全局利益，搞地方和部门保护主义；有些政策和工作部署缺乏深入调研，不完全符合实际，也影响执行效果。 三、通过政府管理创新促进经济发展方式转变 实现经济发展方式的转变，不仅涉及宏观领域，也涉及微观领域，但关键是形成和完善有利于经济发展方式转变的体制和机制，特别是政府职能转变。政府职
18、能转变是现阶段形成和完善整个经济体制及其运行机制的前提和基础。因此，要切实促进经济发展方式转变，调整结构、理顺关系，应该以政府职能转变为主线，推进一系列重大相关领域的改革。当前，要加快经济发展方式转变，最迫切的是应抓紧解决我国体制机制方面存在的问题，推进行政管理体制改革，转变政府职能，创新政府管理方式，切实把该管的管住管好，促进政府从“不该管、管不了、管不好”的领域退出来，逐步放开搞活，把更多的资源用于加强公共服务和社会管理，把更多的力量放在发展社会事业和解决民生问题上。 (一) 倡导科学发展观。转变政府的发展理念和创新政府的管理理念 1、在转变经济发展方式的认识上需要树立新的理念，这是转变经
19、济发展方式的必要前提。我们要摈弃片面追求 GDP 产出而不计资源环境成本投人，只重视物质财富积累而忽视人的全面发展，只考虑当代人不顾及后代人的发展理念，坚持走以人为本、全面、协调、可持续的科学发展之路，实现速度质量效益相协调、投资消费出口相协调、人口资源环境相协调，真正做到又好又快发展。只有转变政府的发展理念才有可能推进以发展方式转变为主线的政府转型，以 GDP 为核心目标的增长主义或者以 GDP 为目标的“一俊遮百丑”的时代应当成为历曼。 2、政府必须以科学发展观为指导，创新管理理念。一是要树立有限政府的理念。政府不能大包大揽，无所不管，政府行为必须受法律和经济规律的约束。二是要树立效率的理
20、念。政府工作要保持高效的状态，政府决策要灵敏快捷，提高行政效率。三是要树立开放的理念。政府施政要面向世界，着眼发展，大胆吸收国内外一切文明成果为我所用。四是要树立服务的理念。政府应该根据人民的要求，管理公共事务，维护其利益，提供高质量的服务，能够做到“以人为本” ，其法律、法规、行为都体现和贯彻服务意识，让人民深切体会当家作主的感觉。 (二) 要从制度安排入手，建立和完善加快转变经济发展方式的体制机制 “在任何时代，增长不仅仅是整体上的变动，还应包含结构的转变。即使这种增长的冲动是由重大技术创新带来的，每个社会在采用这种技术时必须调整现有的制度结构。”因此，强调市场作用的同时，我们必须加快非市
21、场替代的制度创新。 1、建立要素价格形成机制。市场机制在市场经济规律作用下促使有限的资源流向高效率的行业，大大地提高了资源的使用效率。在市场制度的建设上，最为关键的是要深化价格改革，建立能够反映市场供求关系、稀缺程度以及环境治理等外部成本的资源类产品价格形成机制，避免低要素成本支撑下的盲目投资、经济过热，充分发挥价格杠杆在转变发展方式中的重要作用。 2、健全利益补偿机制。由于资源的有限性和生态的关联性，必须健全有利于经济结构调整目标与区域功能规划实施目标有机结合的利益补偿机制，通过政府财政转移支付，对经济发展受约束的地区进行补偿，引导企业到符合要求的功能区落户发展，增强限制开发区和禁止开发区干
22、部群众保护生态环境的积极性。 3、改进政绩考评及监督机制。尽快设计符合科学发展需要的政绩考评指标体系，避免片面追求GDP 的导向，防止急于求成和盲目无序发展的倾向。在生态环境、资源节约、社会发展和公共服务等方面，也要有明确的、可衡量的硬性指标。要用全面的视角，合理设计“显绩” 与“潜绩”的测评方法，引导干部正确处理短期与长远的关系，消除各种追求短期政绩的行为，提高考核质量。同时，健全监督体系，实现对政府权力部门和决策机关的有效监督，强化责任追究机制，防止短期经济行为。 4、改革财政税收体制。主要从三方面完善财税体制：(1)建立健全与事权相匹配的财税体制。适应市场经济发展要求，明确各级政府事权。
23、根据受益范围等原则，研究合理划分各级政府支出责任；按照财权与事权相匹配原则，研究调整和规范中央与地方收入划分办法。(2) 完善转移支付制度。加大一般性转移支付力度，完善一般性转移支付稳定增长机制；优化转移支付结构，强化关键领域和重要产业投入，加大财政支出对创新体系和发展循环经济的支持力度，合理引导地方政府发展经济的行为。(3)调整优化税收制度。推进税制改革，加快增值税由生产型向消费型转变；改革资源、环境方面的税收制度，将不可再生或较为稀缺的资源纳入征税范围，开征环境税；开征物业税，逐步建立以财产税为主体税种的地方税收体系。5、完善垄断性行业体制。垄断行业改革的核心是扩大市场准人，形成市场主体多
24、元化竞争格局。一是要进一步清理部门、行业行政性法规、条例、规章，认真贯彻国务院关于发展非公有制经济的精神，消除市场准人扩大的障碍，着力改善中小企业的生存、发展环境。二是限制和规范行政性垄断企业行为，行政性垄断企业具有不同于一般市场主体的特殊性，必须限制其利用垄断地位攫取超额利润的行为。三是明确行政性垄断企业的经营范围。 (三) 在经济管理领域，要求政府职能必须由微观管理向宏观管理转变 现代政府应弱化对企业的微观管理职能，强化对经济发展的宏观调控和管理。在发挥市场基础性作用的前提下，政府调控和政策引导是加快转变经济发展方式的重要推动力，可以大大提高单纯依靠市场内在机制调整的效率，大大缩短产业演进
25、周期，以时间换取更为广阔的发展空间。 1、尽快制定战略规划，作为指导全国转变经济发展方式的行动准则。国家应尽快制定指导全国加快转变经济发展方式的战略规划，进一步明确转变经济发展方式的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务、关键环节以及保障措施等方面的内容，作为指导全国加快转变经济发展方式的基本行动准则。2、完善政府经济调节职能，为加快经济发展方式转变营造良好环境。完善政府经济调节职能，健全宏观调控体系和机制。在发展市场经济的过程中，市场机制与宏观调控是相辅相成的。我们必须自始至终地发挥市场配置资源的基础性作用，同时要根据不断变化的经济运行情况加强和改善宏观调控，将市场机制“无形的手” 与政府调
26、控“有形的手 ”有机地统一起来。当前，必须进一步增强宏观调控的预见性、针对性和有效性，把促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标；把正确处理改革发展稳定的关系、促进国民经济又好又快发展作为宏观调控的基本主题，坚持保增长、保民生、保稳定，努力把实现经济总量基本平衡与促进经济增长方式转变和优化产业结构结合起来，充分发挥货币政策、财政政策等经济杠杆的调节作用，更多地运用经济和法律的手段，加强政策协调配合，使宏观调控更加科学。 当前履行政府经济调节职能，一定要把着力点放到促进经济结构调整和发展方式转变上。这就要按照科学发展的要求，加大投资结构、需求结构、产业结构和要素投
27、入结构调整的力度，使国民经济走上快速、健康、协调、可持续和良性循环的轨道。(四)强化社会管理和公共服务职能，打造充满发展活力的服务型政府 从改革的立场来看，我国发展方式转型的主要挑战不在于经济社会本身，而在于政府的决策和政府的转型。转变经济发展方式要求政府必须从市场直接参与者的角色中退出，强化政府的社会管理和公共服务职能，初步建立体现责任、服务和法治理念的公共服务型政府，有助于更好地刺激市场投资活力，形成良好的经济发展环境。首先，要科学界定政府职责，全面推进政企、政资、政事、政府与中介组织分开，不断健全科学民主决策机制，全面推进依法行政。其次，要按照建设服务政府的要求，创新公共服务体制，改进公
28、共服务方式。一是要把完善基本公共服务和提高社会普遍福利水平作为政府的主要职能，加快推进建设型政府向服务型政府转变。落实以改善民生为重点的社会建设任务，在教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等方面取得突破性进展，推动建设和谐社会。二是加快推进基本公共服务均等化，改变公民因身份、等级的不同在享有基本公共服务上的差异和歧视。坚持公民享有基本公共服务的平等权利原则，形成科学、公平、合理的政府责任分担机制。三是加强基本公共服务财力支持。财政支出应进一步压缩经营性投资，更多地增加包括教育、医疗、社会保障，城市低收入居民住房补贴等社会公共支出。最后，加快推进行政审批制度的改革，减少和规范行政审批，改革政府审批方式，优化审批程序，提高行政效率。要加强政务公开、信息公开，完善社会公示和社会听证等制度，提高政府政务的公开度、透明度。
