1、第四讲：社区警务社会环境的中外比较 一、社会变革决定警务模式 美国警察从职业化到社区警务的转变 二、历史基础决定现实选择 新中国警务实践与社区警务的关系 三、社区警务战略在中国 基本的选择过程与大致的发展历程一、社会变革决定警务模式，美国警察从职业化到社区警务的转变 （一）露易斯拉特莱德与“警察和社区关系研究所” （二）20世纪60年代渐显的“职业警察模式的麻烦” （三）越战结束前后美国对警察工作的新研究成果 （四）美国警方对警务职业化这一过去模式的反思 （五）新现实主义 ：社区警务，新时代的新方法（一）路易斯拉德莱特与全国警察和社区关系研究所（NIPCR） 正当许多国家致力于实践和推广包含在
2、职业化警察模式中的警察改革的同时，密执安开始了一个让警察和社区更上一层楼紧密地结合的运动。 路易斯拉德莱特是密执安州立大学（MSU）警察管理和公共安全学院的教授。 1951年至1963年任全美基督教和犹太教协商会议（NCCJ）执行干事，为协会开办了许多减少社区诸成分间紧张关系的研修班，1955年，他在密执安州立大学创立了全国警察和社区关系研究所（NIPCR）。 他于1955年至于1969年间任研究所所长，并且是该大学的全国警察和社区关系中心协调员，主导了1965年到1973年的警察与社区关系全国大调查。 15年里，该研究每年五月都举行五天讨论会，把社区警方与社区领导集中起来讨论常见问题。最高峰
3、时，有来自美国30个州和好几个国家的多达165个社区的600多人与会。其各类研究成果也就这样迅速地在全国推广开来。（二）职业警察模式的麻烦1：犯罪开始上升 赫尔曼戈尔茨坦：“危机促进进步。犯罪恐惧、民权游行、种族冲突、骚乱频乃和接连不断的政治抗议示威，20世纪60年代末70年代初的美国警察，处于巨大的压力之下。” 犯罪开始上升，而以前长期有效的传统警务方法不再有效。 警察首脑开始向研究人员敞开大门。他们允许研究人员检讨传统的方法，这让两个重要的警察研究组织成长和发展起来：警察基金会和警察行政研究论坛（PERF）。 2：恐惧感更快地上升 市民惧怕并抛弃公园、公共交通、社区购物中心、教堂等公共场所
4、乃至整个社区。 警察和研究人员困惑的是，恐惧和犯罪并不怎么相对应：一些地区犯罪水平很低，但恐惧水平却很高，正不胜邪。 研究人员进一步研究发现：恐惧与无序的关系更密切，而不是与犯罪的关系更密切。而具有讽刺意味的是，维持秩序这项警察基本功能却被贬低了许多年。3：民权运动的挑战 市民、尤其是少数族裔感到他们并未受到公正公平和充分恰当的对待，警务乃至整个警察的合法性遭到质疑。 少数族裔、学生、妇女与警察心理对立甚至发动骚乱对抗。 民众不仅抗议警察的虐待，而且抗议其不够文明，民众进而怀疑：如果现行警察体制是合法的，我们就应该在警察队伍当中有相应成分，以代表我们自身的利益。4：职业化警学未能解决原有的问题
5、 诸多新的研究，动摇了职业化时期建立的诸多警务原则。如： 对市民而言，各层次的自由裁量权十分必要而不是几乎不需要 执法仅仅是市民社会需求的一小部分，而非警察的全部职责 两人巡逻车与一人巡逻车相比，既不更有效，也不更安全。5：职业化后警察仍然没有社会地位 警察工作不断被程式化，日益琐细的规则管制着警察的行为，警察成了技术工具，丧失了文化人格，也就仍然没有地位。 一线警察得不到日常警务动作、执法规程之外的具体指导，更得不到现代社会专业人员所必需的更全面教育训练。 其结果就是许多警察个人趋势于简单粗暴，而很多警察局则出现了与公众作对进而与社会作对的自闭倾向。（三）警学研究新成果的两大簇群1、国内动荡
6、期经验主义警学研究 社会学家威廉姆韦斯特利关于警察文化的早期著作； 美国律师基金会雄心勃勃的研究； 杰罗姆斯科尔尼克的田野观察； 埃贡比特纳分析贫民区警察的功能的著作； 雷蒙德帕纳斯关于警察对内乱的反应的研究； 詹姆斯Q威尔逊对不同的警察工作风格的分析； 艾伯特赖斯对警察与市民的接触的研究。 学者为主的警学“新现实主义”，揭示了职业化积累弊病。2、越战时期的警学研究 五个全国性行政课题，重点调查警察实务研究未来方向 总统执法和司法行政委员会（1967年） 全国内乱咨询委员会（1968年） 全国暴力原因与预防咨询委员会（1969年） 校园动荡总统委员会（1970年） 全国刑事司法标准与目的咨询委
7、员会（1973年）。3、人文研究与实证研究并行不悖 在全面反思警察职业化体制的同时，具体警务研究甚至更具体的犯罪规律与控制犯罪行为的研究也得到类似结论。 例如，1973年堪萨斯城的”犯罪预防巡逻实验“，对警车不定期巡逻的有效性提出了疑问。研究显示：警察侦破犯罪的能力是有限的，每个罪案不一定能破、也不一定要破。 多数研究都证明，大多数严重犯罪有自己的发展轨迹，并不受事先专门设计来控制它们的标准的警察行动的影响。（四）对过去警务模式的反思1、职业化警察似乎只严格遵守法律，但地区警方却仍然要根据政治程序向社区负责，行为不能自主而责任却很宽泛2、对付恐惧和强化公共秩序仍然应当是警察的基本职责。警察近5
8、0%时间处理求救电话，其中过80%的是非刑事事件。3、以前关于警察效率和效能的许多假设其实是错误的：巡逻的预防犯罪成本高昂，其减少犯罪的效果却相对有限；教育公众尽快报案比警察接警后迅速反应更容易抓获罪犯4、警察角色被过分天真地简单化，警方固执地把大量社会资源投入到狭小领域的简单执法，不可能维护好公共安全。5、警察陷入了“方法胜过目的”误区，拘捕数量、反应速度等等表面“成功”无法带来更受公众重视的实际安全成效。6、“我们一直这样做”的惯性思维，使警方以组织和管理方面的低效能，严重地挥霍着社会急需而匮乏的人财物资源。 7、传统职业化快速反应的警察工作模式下，警察们象钉球戏中的钉球一样，被固定在警用
9、无线电上。他们尽可能快地从一个求助电话匆匆赶到另一个求助电话，除了回答求助电话外，警察很少离开他们的汽车去处理别的事务，因而几乎不可能知道其巡逻的社区所发生问题的潜在原因。8、传统警察模式的严重后果影响普遍而且令人触目惊心： 事件被处置但问题仍存在且不断发展，社区公共安全状况越来越糟，居民在心理和行为上与警方的关系都日渐疏远 社区“没人管”印象一旦形成，违法犯罪者及其行为的更大量聚集加速社区的堕落，并把稳定可靠的社区成员赶走。 长时间劳神费力地反复处理同样的报警电话，而社区犯罪没有丝毫改善迹象，这使警察因迷惑而感到失望、沮丧。 面对无尽的混乱，当局往往增加投入、加重刑罚，往往激起公众与政府的更
10、广泛、更深刻的对立，进而祸及警察。（五）新现实主义警务 ：社区警务新时代的新方法 1、警察处理事故和问题的行为统计分析表明，更普遍需要的是适时设计非正式安排，而不是预先确定的正式程序。 2、工作负荷、公众压力、内部机构压力、利益及个人偏爱等对警察行为影响力，比宪法、州法律和城市法令更重要。 3、拘捕只是刑事诉讼的第一步，但实际上警察要用它来达到除起诉之外的调查、搅扰、惩罚和安全保护等所有目的 4、警察只有大量采用法定程序之外的非正式方法，才能履行自己的程序化职责、处理公众要求其处理的所有问题。 5、其实，职业化警察一直都在事实上程式化地大量使用自由裁量权，以妥善处理他们所面临的非常多样化的环境
11、。 6、这结果并非公众和国家两方所希望的：把执法变成了机械行为，也就把公众变成了制度化的物而非个性化的人。 7、深入讨论使人坚信，警察机关必须改变其日常行动、管理惯例，甚至看待自己工作的观点，以应对即将到来的变化。 8、层出不穷的暴力事件以及公众对它们的恐惧、无数美国社区发现的混乱现象、许多城市糟糕的警察社区关系以及美国迅速改变的犯罪和人口统计特征，要求警察严肃地考虑：能否用无数次的“墨守成规地修补”来满足未来的特殊需要。 9、警方很少在犯罪趋势和原因分析上投入足够时间和资源，也很少进行工作量化分析以知道警察有多少自由支配时间 10、警察工作就是以最有效方法处理大量麻烦情况。问题处置是警察工作
12、的全新方法，具有重塑警务模式的潜能。 11、警察必须用让市民参与问题解决的方法来使自己和社区成员重新熟悉起来。警察必须把政府、社会服务组织和，公众都同样作为自己工作的对象，而反对把它们割裂开来。 12、传统思维方式的这种变化提倡有效率的效能、质量优于数量、同心协力地处理和创造性地解决犯罪和混乱问题。总结：美国警务的三时代 政治时代 职业时代 社区时代 授权 政治和法律 法律和职业特征 社区关系和职业特征 功能 广泛的社会服务 犯罪控制 提供广泛的服务 组织设计 完全 分散 集中的、传统的 分散、任务小组、矩阵式 社区关系 密切但无制度框架 职业的、疏远的 密切但有政治、法律框架 策略技术 徒步
13、巡逻 预防巡逻和快速反应 步巡、问题处置和公关 结果 市民及政治力量满意 控制犯罪 生活质量和市民的满意二、历史基础决定现实选择，新中国警务实践与社区警务的关系 （一）新中国建国初期类似社区警务的实践 （二）新中国社区警务类似实践的基本特征 （三）建国初期社会治安良好的多角度分析 （四）“基层基础工作”与“社会治安综合治理”（一）新中国建国初期类似社区警务的实践 还在大革命时期，毛泽东就组织湖南农民将土豪劣绅“入另册”，共产党人就形成了被对手污蔑为“红色恐怖”的工农大众直接管控社会治安的局面。 新中国建国初期，以毛泽东为首的中国共产党人以短短的三年时间，用自己的卓越实践，确立了根本区别于历史上
14、所有政权的、类似于“社区警务”模式的社会治安管控模式。 这种社会治安管控模式，整体上可以总结为如下六方面： 1、迅速解决匪患，稳定全国局势 2、取缔丑恶现象，优化社会环境 3、改造警察队伍，革新警务文化 4、继承良好传统，更新警务模式 5、依靠劳动大众，组织群防群治 6、培育主流意识，养成良好风尚1、迅速解决匪患，稳定全国局势 结合土地改革，厉行“首恶必办、胁从不问”政策，使西南尤其是湘西、桂北、黔东南等地区数百年匪患迅速解决，数百万农民被迫为匪的历史从此结束。2、取缔丑恶现象，优化社会环境 结合“镇反”和恢复经济，迅速取缔卖淫、赌博、吸毒等社会丑恶现象，使千百万妓女、瘾君子、赌徒开始新的生活
15、，极大优化了新中国治安的社会环境；3、改造警察队伍，革新警务文化 以工农兵为基础，吸收教育旧警察，建立起以“为人民服务”为宗旨的民警队伍，并教育、培养出一大批“马天民”式民警；4、继承良好传统，更新警务模式 在继承“马锡五审判方式”、改造苏联经验基础上，形成与新中国政治、经济、文化环境相适应的公安、司法制度，为维护新中国社会治安发挥了巨大作用。5、依靠劳动大众，组织群防群治 把“人民战争”思想运用于社会治安实践，在工人纠察队的基础上创造了“治安保卫委员”这一群防群治新模式，为以后社会的长治久安打下了坚实基础；6、培育主流意识，养成良好风尚 结合社会主义改造和教育事业的发展，广泛宣传马列主义，在
16、形成“劳动人民当家作主”的社会主流意识的同时，培养“人人为我，我为人人”的社会主义新风尚。（二）新中国社区警务类似实践的基本特征 1、确立人民警察体制，奉行“为民服务”宗旨 2、发扬警民合作传统，广泛组织群防群治 3、坚持警察驻区惯例，实践“以社区为导向” 4、预防为主，以管理、教育、防范为中心 5、运用人民公社体制，切实推行“综合治理”1、确立人民警察体制，奉行“为人民服务”宗旨 “串百家门，认百家人，做百家事，保百家安”的“马天民”式社区民警形象，在中国人民心中扎根、在世界警方眼中闪光。2、发扬警民合作传统，广泛组织群防群治 广泛发挥重要作用的治保会、联防队等群防群治组织形式，是“警力有限
17、，民力无穷”的有力证明。3、坚持警察驻区惯例，努力实践“以社区为导向” 坚持扎根基层，夯实基础，集小胜为大胜，以各个小社区的平安促进整个社会的长治久安。4、预防为主，以管理、教育、防范为中心 整体上预防为主，打击为辅，强调管理的防控功能；微观上“惩前毖后，治病救人”，注意对每个罪错人员“给出路”。5、运用人民公社体制，切实推行“综合治理” 充分运用统一调配社会资源的体制优势，形成了社会治安综合治理制度，使社会治安与社会发展、人民生活改善相互促进。 建国初期的上述警务实践，是中国古代的相关探索与共产党革命战争特殊模式的结合。上述实践的良好效应，固然有人民公安体制的巨大作用，但也有当时特定社会环境
18、的巨大作用。 特定背景与“自上而下”的行为特征，对中国推行社区警务战略有广泛、深远且无法规避的巨大影响。（三）建国初期社会治安良好的多角度分析1、民心思治并真心信任共产党 长期战乱之后新中国的迅速安定，使终于安居乐业的人民对共产党及其主导的人民国家的内心认同程度异常高涨；2、短缺经济情况下的计划经济 处于“一穷二白”状态而不得不全面实施的高度计划经济，在逐步提高人民生活的同时，为社会稳定奠定了坚实基础。3、“镇反”、反右与阶级斗争等政治压力 从镇反开始不断进行政治斗争，尤其是“以阶级斗争为纲”的大规模群众运动，以及对传媒和社会舆论的严格控制，对当时的社会治安作用明显。4、公安民警非业务的全面素
19、质较高 数量不多、受教育程度不高，但事业心强、责任感重、体力精力充沛，工作热情高，尤其是警民关系良好，社区人力资源丰厚，工作的实际效能、效率和效益都比较高。（四）“治安基层基础工作”模式与“社会治安综合治理”体制 为维持秩序与社会稳定，警方形成了从执行刑法、维护治安到协助管理、服务公众的四层次工作架构 为确保安全以促进发展，社会形成了党政领导、全民参与、各司其职、相互协同的四方面工作体制。 警方与社会关系的正确规范，为警察与公众关系的正确处理，奠定了广泛而深厚的社会人文基础。三、社区警务战略在中国基本的选择过程与大致的发展历程 （一）“严打”的困惑与社区警务引进的必要 （二）社会变革使社区警务
20、的引进成为可能 （三）中国引进并改造社区警务战略的过程 （四）欧美社区警务的效益吸引中国人目光（一）“严打”的困惑与社区警务引进的必要 1、从周期性“严打”到“不间断地打战役” 2、“打防矛盾”中，防是前提、是基础 3、长期“严打”形成治安管控机制偏差1、从周期“严打”到“不间断战役” 一方面，认为治安形势异常严峻因而严打，而长期严打事实上冲击了防范与管理；另一方面，管理防范不到位，治安形势达不到“根本好转”，犯罪形势严重于是只能继续严打； 两者共同作用，使中国不得不在长时期内不断地进行“严打”。 。不断反复，恶性循环。 近二十年来，“严打” 效益逐渐萎缩，间隔期日益缩短，尽管也基本保持了社会
21、的稳定，却使中国社会治安逐步陷入“打不胜打，防不胜防”的恶性循环中。2、“打防矛盾”中，防是前提、是基础 A、防范不力，人口了解不够，无法为严打提供准确对象。 B、防范不力，有用信息不多，难于为严打及时提供线索。 C、防范不力，组织群众不力，难于巩固打击成果。 D、防范不力，制度建设不够，难于保持良好环境。 E、防范不力，教育改造不好，难于减少打击数量。 3、长期“严打”形成社会治安管控机制偏差A、派出所全面承担刑侦、治安等项任务，工作重心偏离预防B、基层警察任务繁重，但保障、待遇较低，士气、形象不佳C、公安机关层级众多，机构繁复，队伍庞大，社会投入巨大D、警察分工过细，效率不高、效能减弱，综
22、合素质难提高；E、民众被动接受保护，对警务的了解、理解、支持率降低。4、欧美社区警务战略效益明显吸引了日益开放的中国人的目光 阮崇武任公安部部长期间，开放与创新力度较大 公安大学、公安部四所相继成立，研究力量积聚 整个警察队伍受教育程度的提高，科研有了可能 处置公众抗议及群体性事件，需要学习外国经验 欧美社区警务理论实践成熟，具备介绍引进条件（二）社会变革使社区警务引进成为可能当代中国基本特征： 市场经济：以经济为中心，按市场规律运作 民主政治：按法定程序，民主地决策与监督 法治国家：依法立法、依法行政、独立司法 开放文化：多元共生、广泛比较、互动发展 和谐社会：自由选择、公平竞争、持续发展（三）中国引进并改造社区警务战略的过程 20世纪80年代末开始出现专题介绍西方社区警务的文章。 90年代初公安部四所与济宁市公安局合作试行社区警务。 1994年治安局展开中国社区警务研究重大行政课题。 1997年4月“苏州会议”部署社区警务色彩的派出所改革。 2002年3月“杭州会议”正式提出并推行“社区警务战略”。
