1、我国自然保护区旅游开发存在的问题与对策建议 X兰 卓(福州大学法学院 ,福建 福州 350002)摘 要 :随着旅游经济的蓬勃发展 ,我国的自然保护区纷纷加入到了旅游开发的行列 ,而保护区中出现的“旅游热”也随之带来了一系列环境问题。面对开发与保护 ,眼前经济利益与长远生态效益之间的矛盾 ,自然保护区该何去何从 ? 文章从我国自然保护区的现状入手 ,针对保护区开发过程中出现的环境问题提出了对策和建议。关键词 :自然保护区 ;旅游开发 ;思考中图分类号 :X37 文献标识码 :A 文章编号 :100722454 (2005) 0220078203自 1956 年我国建立了第一个自然保护区 广东鼎
2、湖山自然保护区以来 ,至 2002 年底我国已建立各类自然保护区 1 757 处。独特的自然资源是自然保护区所要保护的对象 ,也是保护区在开发过程中最具竞争力的资本。目前大多数的自然保护区都已开展了各种形式的旅游项目 ,但同时也带来区内植被遭破坏、动物的生存空间和活动规律受到干扰等不良后果。据“人与生物圈”国家委员会提供的调查表明 :全国已有 22 %的自然保护区由于开展旅游而造成保护对象的破坏 ,11 %甚至出现旅游资源退化。在保护区开展旅游活动中如何协调开发与保护的关系 ,已成为当前自然保护区发展中面临的首要问题。1 自然保护区应提倡生态旅游的开发111 开展旅游项目可以有效解决自然保护区
3、资金紧张的问题 ,有利于保护区内保护功能的发挥。自然保护区的建立是一项功在当代、利及后代的社会公益性事业 ,是对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等对象所在的陆地、陆地水体或者海域 ,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。按照国外的经验 ,保护区费用应纳入中央政府财政总预算 ,实行垂直管理 ,其经费来源主要是上级财政拨款 ,即国家专项基金。我国自然保护区条例第二十三条“管理自然保护区所需经费 ,由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排 ”。而资料显示 ,我国的自然保护区 40 %位于西部地区。截止 1997 年 ,在我国592 个贫困县
4、中 ,183 个县共拥有国家、省、市、县等各级保护区 228 个。发达国家在自然保护区上的投入每平方公里每年平均约为 2 058 美元 ,发展中国家也达到 157 美元 ,而我国却仅为 5217 美元 ,仅为发展中国家平均水平的 1/ 3 ,几乎是最低的。 2002 年夏天 ,许智宏、阳含熙、李文华等 22 位两院院士给中央写信 ,呼吁中央政府设立专项资金 ,加大对自然保护区的投入。但以我国的经济发展状况和各级政府的经济实力 ,还远远不能满足自然保护区发展的资金需求 ,因而只能在现有的格局下努力改善。因此 ,一方面需要国家加大投入 ,另一方面也要靠保护区自身积极寻求发展资金 ,走以区养区的道路
5、。112 发展旅游业可以带动自然保护区周边地区经济的发展 ,从而保证保护区保护功能的实现。世界上自然保护区的发展经验告诉我们 ,保护区作用的发挥 ,很大程度上要依赖于当地居民的拥护和支持 ,否则 ,自然保护往往只能是句空话。目前我国的自然保护区大部分都位于地域偏僻、交通不便的贫困地区 ,“靠山吃山 ,靠水吃水”是他们的传统 ,设立保护区、林场等形式的保护机制 ,使当地居民的生活发展进一步受到限制 ,无形中加大了这些地区同其它地区之间的经济差距。经济差距的压力和外界资源需求的激增 ,使地方居民87青海环境 第 15 卷第 2 期 (总第 56 期 ) 2005 年 6 月X 收稿日期 :2004
6、 - 09 - 17在致富热情的驱使下 ,自觉或不自觉地使用合法或不合法手段利用和消耗现有资源 ,多不考虑生态的保护。从某种程度上来说 ,贫穷才是自然保护区的敌人 ,帮助当地居民脱贫才是解决这一问题的关键。我国的自然保护区绝大多数是以保护生态系统和野生动植物及其栖息地为主 ,独特的自然资源也正是散发旅游魅力的核心所在。旅游开发不但可以给保护区带来可观的经济效益 ,也为保护区所在的当地提供了可观的就业机会 ,从而可以为保护区创造良好的发展环境。113 应该在 “保护第一”的前提下开展生态旅游活动。自然保护区的建立 ,使濒危、珍稀物种得到了有效的保护 ,但不应因“保护”而剥夺了人们欣赏独特自然景观
7、的权利。在保护区适当开展旅游活动可以通过自然界本身的魅力产生直观的宣传教育作用 ,使人们更加热爱生存环境。人们已经注意到旅游已不是传统观念上的“无烟产业” ,游客的大量涌入、任意丢弃产生的垃圾、排放的废气等都会对环境造成破坏。而保护区的资源又不同于其他自然资源 ,至少具有一定范围内的独特性和相当程度的珍稀性 ,是属于保护性资源而不是开发性资源。因此 ,这种利用必须置于“保护第一”的原则下 ,进行提倡生态旅游。生态旅游是一种低投入、计划性强的旅游活动 ,对于游客的性质、游客量以及活动路线和安排等都有严格的限制。这就要求旅游资源的开发者在开发过程中 ,应根据本地的自然和人文环境做出能充分保护当地旅
8、游资源的开发计划 ,严格控制生态容量和经济容量 ,避免旅游区超负荷运载。不去破坏景区的自然风貌 ,采用新型的、无公害的能源和资源 ,以及能节约能源和资源的新技术、新设备 ,旅游者在旅游过程中要扮演当地生态环境的欣赏者和保护者的双重角色。生态旅游在保证人们享受大自然的同时 ,最大程度上保证了生态系统不受破坏。而且 ,生态旅游所需的基础设施的投资费用也很低 ,仅相当于传统旅游的 1/ 51/ 4。基础设施建设的低投入从另一角度也相当于增加了保护区的收益。我国的自然保护区在开展旅游活动的过程中虽然也采取了一些保护措施 ,如四川九寨沟景区为避免因游客过多造成对景物的破坏 ,实行游客限量 ,规定最大接待
9、量为每天 112 万人等 1 。2 我国自然保护区开发存在的问题我国的自然保护区在开发的过程中往往忽略了保护 ,在一些地区 ,保护区内资源遭到破坏的现象极其严重。211 多头管理 ,权责不清。我国的自然保护区分森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹等 9 大类型。前 5 种属林业部门主管 ,数量最多 ,达 1 538 处 ,国家级的164 处。后 4 种类型中 ,草原归属农业部 ,海洋属于国家海洋局 ,而自然遗迹、古生物遗迹的行政管理权则属于地矿部门。四大行政管理部门之外 ,又由国家环保总局进行综合协调 ,往往导致权力交叉 ,责任不清。保护区管理体制中存在的另一
10、个问题就是业务指导与实际管理权的分离。目前 ,自然保护区较为普遍的管理体制是业务由上级主管部门管理 ,行政由县级以上地方政府管理 ,实行业务与行政分离的管理体制。保护区建立后 ,保护区的人员组成、工资待遇、经费开支等全由地方政府承担 ,国家林业局、农业部等中央行政主管部门只对保护区进行业务指导。结果使这种管理体制往往导致地方利益与生态保护发生矛盾 ,使保护向开发妥协。212 对保护区的开发经营权缺少限制和监督 。不少地方政府、旅游开发商和旅游经营部门为了满足旅游需求 ,都以经济收益为中心 ,热衷于在风景区内大兴土木 ,筑路修桥、架设缆车和兴建桑拿、舞厅之类一应俱全的星级宾馆、饭店 ,导致景区“
11、商业化”、“城市化”和“人工化”严重 ,极大地破坏了自然保护区内的自然风光。213 有法不依 ,执法不严。对自然保护区内出现的人为破坏 ,地方政府及相关的行政主管部门有着不可推卸的责任。我国相关法律对保护区的核心区、缓冲区的保护都有严格规定 ,而在经济利益优先的情况下 ,被公然违反的情况屡禁不止。自然保护区土地管理办法第十九条规定 ,“因自然保护区建设和其他特别需要在自然保护区内及外围保护地带修筑有关建设项目时 ,必须编制环境影响报告书 (表 ) ,并按照有关法规规定的程序 ,报环境保护行政主管部门审批 ” ,事实上 ,在有些自然保护区这一规定并没有真正得到落实。97我国自然保护区旅游开发存在
12、的问题与对策建议 兰 卓3 自然保护区旅游开发中加强生态保护的对策和 措施311 建立统一的领导机构 ,加强规划与管理。多头领导、条块分割 ,不能形成统一有效的规划和管理机制 ,是长期以来阻碍自然保护区开发保护工作全面开展的重要原因。在自然保护区管理方面应建立起统一的纵向分级管理体制。以林业部门管理的自然保护区为例 ,国家级自然保护区由国家林业局管理 ,省级自然保护区由省 (区 ) 级林业厅 (局 )管理 ,县级自然保护区由县级林业局管理。国家局仅管理总体规划、一级保护对象、核心区的审批 ;省级主管部门负责二级保护对象、缓冲区的审批 ;县级主管部门负责省级保护对象、实验区的审批 ,并且各自有一
13、定范围的林地审批权。同时由省级主管部门监督实施总体规划 ,直接管理包括规划、审核、计划、投资、评价、人事、考核、培训等内容。开发过程中应贯彻“全面规划、积极保护、科学管理、永续利用”的方针 ,根据自然保护区功能分区的理论与原则 ,在坚持“保护第一”的前提下 ,因地制宜 ,统一规划布局 ,正确处理保护与开发、旅游与教育、资源保护区与社区发展等关系。规划一经审批 ,要分年度、分项目“按部就班”地实施 ,一项一项地落实 ,年年积累 ,循序渐进 ,监督部门也应将职责落实到位 ,责任落实到人 ,权责分明才能使保护区的保护管理落到实处。312 坚持经营权与管理权的分离 ,按照市场规律运作。自然保护区的自然
14、资源作为独特的旅游资源不同于市场上一般的资源 ,必须对其进行严格的限制与管理。经营权从管理权中剥离出来 ,交给有经验、有实力的市场主体 ,才能最大限度地发挥自然保护区的发展优势。如黄山旅游股份公司成立后 ,其保护费投入由原来一年的 200 万飙升至上市之后 2 500 万 ,而保护区管理机构由于专注于对保护区内自然资源的保护管理 ,也强化了管理职责 ,加大了保护力度。出让景区经营权并不一定造成资源破坏 ,而真正的破坏往往是规划不周 ,认识不足 ,政府部门监管不到位造成。我国目前对景区经营权的转让问题还没有相关的法律规范 ,通常的做法是企业与景区所在地方主管部门签订开发经营协议 ,其他利益主体并
15、未参与协议的商定 ,这样一来 ,很容易引发生态资源利益受损或寻租行为。因此 ,首先要根据不同情况 ,确定哪些可以转让。在转让时 ,应让各方利益主体都参与进来 ,对经营者的资质要科学审核 ,合同中也对经营者的责任和义务有明确细致的规定。比如规定企业的营业收入中 ,必须拿出一定比例用于景区保护 ;合同期满后 ,景区保护水平必须不低于一定的指标 ;经营期间 ,应严格遵守景区总体规划 ,应根据环境承载力来合理确定客流量 ;在项目建设过程中 ,应遵守国家相关法律法规 ,且必须经过国家有关方面及专家的严格论证等。313 建立相关的政策引导机制 。在保护区的投资开发上 ,政府的投资应主要集中于基础设施建设、
16、环境保护等公共领域及民间资本不愿意介入的公益性领域 ,而经营性投资则可以由民间资本来实现。民间资本追求的是利益最大化 ,政府可以通过利益机制的引导 ,对企业的行为进行约束 ,充分发挥其有利于资源保护的方面。从一些用景区资源上市的公司经营报告中可以发现 ,获得经营权的公司要上交营业税和所得税 ,而上市公司募集的资金又必须尽早赢利以回报股东们 ,因此公司不得不把资金投向最能并且最快赢利的领域 ,主要是宾馆、游乐场等。而自然保护区的开发又要求必须最大限度地减少人工的痕迹。对此 ,相关部门应当赋予开发经营主体一定的优惠政策来拉动和扶持旅游业的发展 ,如银行贷款、减免税费、技术辅导等。在控制污染方面 ,
17、可以通过环境经济政策迫使企业减少污染以及对保护区生态环境的破坏。我国目前主要采用的就是对涉及到的饮食、娱乐、服务企业征收排污费。此外还可以通过税收政策鼓励保护区内废物的循环利用 ,最大限度地减少废物产业 ,提高资源的综合利用率 ;对于废物回收再利用者也应给予政策优惠或资金奖励。据经合组织 (OECD ,1996) 统计 ,OECD 国家押金退款制度主要应用于饮料包装方面 ,返还率介于 40 % 100 % ,平均返还率近 80 %。而目前我国大部分旅游区基本还没有推广押金制 ,可见其发展空间还很大。4 参考文献1 魏湘岳 1 生态旅游与我国的生物多样性保护 J 1 科学对社会的影响 ,1995(4)08青海环境 第 15 卷第 2 期 (总第 56 期 ) 2005 年 6 月
